La heterogeneidad de la discapacidad se refleja en la diversidad de disposiciones legales y beneficios que la mayoría de los países han introducido y codificado en los últimos cien años. Se elige el ejemplo de Francia porque tiene quizás uno de los marcos regulatorios más elaborados con respecto a la clasificación de la discapacidad. Si bien el sistema francés puede no ser típico en comparación con los de muchos otros países, tiene, con respecto al tema de este capítulo, todos los elementos típicos de un sistema de clasificación desarrollado históricamente. Por lo tanto, este estudio de caso revela las cuestiones fundamentales que deben abordarse en cualquier sistema que otorgue a las personas con discapacidad derechos y derechos que estén sujetos a recursos legales..

El vigésimo aniversario de la ley del 30 de junio de 1975 relativa a las personas con discapacidad ha suscitado un renovado interés por la suerte de las personas con discapacidad en Francia. Las estimaciones del número de ciudadanos franceses discapacitados oscilan entre 1.5 y 6 millones (equivalente al 10% de la población), aunque estas estimaciones adolecen de falta de precisión en la definición de discapacidad. Con demasiada frecuencia, esta población es relegada a los márgenes de la sociedad y, a pesar del progreso de las últimas dos décadas, su condición sigue siendo un grave problema social con dolorosas ramificaciones humanas, morales y emocionales que trascienden las consideraciones colectivas de solidaridad nacional.

Según la legislación francesa, las personas discapacitadas disfrutan de los mismos derechos y libertades que los demás ciudadanos y tienen garantizada la igualdad de oportunidades y de trato. Sin embargo, a menos que se implementen mecanismos de apoyo específicos, esta igualdad es puramente teórica: las personas con discapacidad pueden, por ejemplo, requerir transporte especializado y planificación urbana que les permita ir y venir con la misma libertad que los demás ciudadanos. Medidas como estas, que permiten a las personas discapacitadas disfrutar de hecho de igualdad de trato, no están diseñadas para conferir privilegios, sino para eliminar las desventajas asociadas con la discapacidad. Estos incluyen legislación y otras medidas iniciadas por el estado que garantizan un trato equitativo en educación, capacitación, empleo y vivienda. La igualdad de trato y la paliación de la discapacidad constituyen los objetivos primordiales de la política social relativa a las personas discapacitadas.

En la mayoría de los casos, sin embargo, las diversas medidas (generalmente denominadas medidas políticas discriminatorias) prescritos por la legislación francesa no están disponibles para todas las personas que padecen una determinada discapacidad, sino para subgrupos seleccionados: por ejemplo, un subsidio o programa específico diseñado para favorecer la reinserción laboral está disponible solo para una categoría específica de personas con discapacidad. La variedad de discapacidades y los múltiples contextos en los que puede ocurrir una discapacidad han requerido el desarrollo de sistemas de clasificación que tengan en cuenta el estado oficial de una persona, así como su nivel de discapacidad.

Variedad de discapacidades y determinación del estatus oficial

En Francia, el contexto en el que surgen las discapacidades constituye la base fundamental para la clasificación. Las clasificaciones basadas en la naturaleza (física, mental o sensorial) y el grado de discapacidad también son relevantes para el tratamiento de las personas discapacitadas, por supuesto, y se tienen en cuenta. Estos otros sistemas de clasificación son particularmente importantes para determinar si la atención médica o la terapia ocupacional es el mejor enfoque, y si la tutela es apropiada (las personas que padecen discapacidades mentales pueden convertirse en tutelas del estado). Sin embargo, la clasificación sobre la base de la naturaleza de la discapacidad es el principal determinante del estado oficial, los derechos y la elegibilidad para recibir beneficios de una persona discapacitada.

Una revisión del cuerpo de la ley francesa aplicable a las personas con discapacidad revela la multiplicidad y complejidad de los sistemas de apoyo. Esta redundancia organizativa tiene orígenes históricos, pero persiste hasta el día de hoy y sigue siendo problemática.

Desarrollo del “estatus oficial”

Hasta finales del siglo XIX, el cuidado de los discapacitados era esencialmente una forma de “buenas obras” y generalmente se desarrollaba en los hospicios. No fue hasta principios del siglo XX que las ideas de rehabilitación y reemplazo de ingresos se desarrollaron en el contexto de una nueva visión cultural y social de la discapacidad. Desde este punto de vista, los discapacitados eran vistos como personas dañadas que necesitaban ser rehabilitadas, si no al statu quo ante, al menos a una situación equivalente. Este cambio de mentalidad fue consecuencia del desarrollo de la mecanización y su corolario, los accidentes laborales, y del impresionante número de veteranos de la Primera Guerra Mundial que sufrieron una discapacidad permanente.

La ley de 8 de abril de 1898 mejoró el sistema de indemnizaciones por accidentes de trabajo al dejar de exigir la prueba de la responsabilidad del empresario y establecer un sistema de pago de indemnizaciones a tanto alzado. En 1946 se transfirió al sistema de seguridad social la gestión del riesgo asociado a los accidentes del trabajo y enfermedades profesionales.

Se aprobaron varias leyes en un intento de corregir los prejuicios sufridos por los veteranos de la Primera Guerra Mundial heridos o discapacitados. Éstas incluyen:

• una ley de 1915 que establece un sistema de readiestramiento ocupacional

• una ley de 1916 (complementada por una ley de 1923) que otorga a los inválidos de guerra la primera convocatoria para trabajos en el sector público

• la ley de 31 de marzo de 1918 por la que se instituye el derecho a una pensión fija en función del grado de invalidez

• la ley del 26 de abril de 1924 que obliga a las empresas del sector privado a emplear un porcentaje específico de inválidos de guerra

El período de entreguerras vio el desarrollo de las primeras asociaciones a gran escala de personas civiles con discapacidad. Los más destacables son: el Federación de mutilados del trabajo (1921), el Ligue pour l'adaptation des diminués physiques au travail (LADAPT) (1929) y el Asociación de Paralizados de Francia (APF) (1933). Bajo la presión de estas asociaciones y de los sindicatos, las víctimas de accidentes de trabajo, y eventualmente todos los civiles discapacitados, se beneficiaron progresivamente de sistemas de apoyo basados ​​en los establecidos para los inválidos de guerra.

Se estableció un sistema de seguro de invalidez para los trabajadores en 1930 y reforzado por el Decreto de 1945 que crea el sistema de seguridad social. Bajo este sistema, los trabajadores reciben una pensión si su capacidad para trabajar o ganarse la vida se ve significativamente reducida por enfermedad o accidente. El derecho de las víctimas de accidentes de trabajo al reciclaje profesional fue reconocido por una ley de 1930. En 1945 se estableció un sistema de formación y readiestramiento para ciegos que se amplió a todas las personas gravemente discapacitadas en 1949. En 1955, la obligación de contratar un porcentaje mínimo de inválidos de guerra se extendió a otras personas discapacitadas.

El desarrollo del concepto de integración laboral condujo a la promulgación de tres leyes que mejoraron y reforzaron los sistemas de apoyo existentes: la ley de 27 de noviembre de 1957 sobre la reclasificación profesional de los trabajadores discapacitados, la ley de 30 de junio de 1975 sobre las personas discapacitadas (la primera en adoptar un enfoque global de los problemas a los que se enfrentan las personas con discapacidad, especialmente el de la reinserción social), y la ley de 10 de julio de 1987 que favorece el empleo de los trabajadores con discapacidad. Sin embargo, estas leyes en modo alguno eliminaron las disposiciones específicas de los sistemas responsables de los inválidos de guerra y las víctimas de accidentes de trabajo.

Multiplicidad y diversidad de regímenes de apoyo a las personas con discapacidad

En la actualidad, existen tres regímenes bastante distintos que brindan apoyo a las personas discapacitadas: uno para los inválidos de guerra, otro para las víctimas de accidentes laborales y el sistema de derecho consuetudinario, que se ocupa de todas las demás personas discapacitadas.

A priori, la coexistencia de múltiples regímenes que seleccionan a su clientela en función del origen de la discapacidad no parece ser un arreglo satisfactorio, especialmente porque cada régimen brinda el mismo tipo de apoyo, a saber, programas de apoyo a la integración, en particular aquellos destinados a reinserción laboral, y uno o más subsidios. En consecuencia, ha habido un esfuerzo concertado para armonizar los sistemas de apoyo al empleo. Por ejemplo, los programas de formación profesional y rehabilitación médica de todos los sistemas apuntan tanto a la distribución de costos entre la sociedad como a la compensación económica por discapacidad; los centros especializados de formación y rehabilitación médica, incluidos los centros gestionados por la Oficina de los antiguos combatientes (ONAC), están abiertos a todas las personas discapacitadas, y la reserva de puestos en el sector público para inválidos de guerra se extendió a los civiles discapacitados por Decreto de 16 de diciembre de 1965.

Finalmente, la ley del 10 de julio de 1987 unificó los programas de empleo mínimo del sector público y privado. Las condiciones de estos programas no solo eran extremadamente complejas de aplicar, sino que también diferían dependiendo de si el individuo era un civil discapacitado (en cuyo caso se aplicaba el sistema de derecho consuetudinario) o un inválido de guerra. No obstante, con la entrada en vigor de esta ley, tendrán derecho a la consideración de los programas de empleo mínimo los siguientes colectivos: los trabajadores con discapacidad reconocidos por la Comisión técnica de orientación y reinserción profesional (COTOREP), víctimas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales que reciban una pensión y que padezcan una incapacidad permanente de al menos el 10%, perceptores de subsidios civiles de invalidez, ex miembros de las fuerzas armadas y otros perceptores de subsidios militares de invalidez. La COTOREP es la encargada, en el régimen de derecho común, del reconocimiento de la condición de inválido.

Por otra parte, las asignaciones reales proporcionadas por los tres regímenes difieren ampliamente. Las personas discapacitadas que se benefician del sistema de derecho consuetudinario reciben lo que es esencialmente una pensión de invalidez del sistema de seguridad social y una asignación complementaria para llevar su beneficio total hasta el nivel de pensión para adultos discapacitados (al 1 de julio de 1995) de FF 3,322 por mes. El monto de la pensión estatal que reciben los inválidos de guerra depende del grado de discapacidad. Finalmente, la cantidad mensual (o a tanto alzado si la incapacidad permanente es inferior al 10%) que perciben las víctimas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales del sistema de la seguridad social depende del grado de invalidez y salario previo del perceptor.

Los criterios de elegibilidad y los montos de estas asignaciones son completamente diferentes en cada sistema. Esto conduce a diferencias significativas en la forma en que se trata a las personas con discapacidades de diferentes órganos y a una ansiedad que puede interferir con la rehabilitación y la integración social (Bing y Levy 1978).

Después de numerosos llamados para la armonización, si no la unificación, de los diversos subsidios por discapacidad (Bing y Levy 1978), el Gobierno estableció un grupo de trabajo en 1985 para estudiar soluciones a este problema. Sin embargo, hasta la fecha no se ha llegado a ninguna solución, en parte porque los diferentes objetivos de las asignaciones constituyen un serio obstáculo para su unificación. Las asignaciones de derecho consuetudinario son asignaciones de subsistencia: están destinadas a permitir que los beneficiarios mantengan un nivel de vida digno. Por el contrario, las pensiones de invalidez de guerra están destinadas a compensar las incapacidades adquiridas durante el servicio nacional, y las asignaciones pagadas a las víctimas de accidentes y enfermedades profesionales están destinadas a compensar las incapacidades adquiridas mientras se ganaba la vida. Estas dos últimas asignaciones son, por lo tanto, generalmente significativamente más altas, para un determinado nivel de discapacidad, que las que reciben las personas con discapacidades congénitas o resultantes de accidentes o enfermedades no militares, no profesionales.

Efecto de la Oficialización en la Valoración del Grado de Discapacidad

Diferentes regímenes de compensación por discapacidad han evolucionado con el tiempo. Esta diversidad se refleja no sólo en las distintas asignaciones que cada uno paga a las personas con discapacidad, sino también en los criterios de elegibilidad de cada sistema y en el sistema de evaluación del grado de discapacidad.

En todos los casos, un comité ad hoc establece la elegibilidad para la compensación y la evaluación del grado de discapacidad. El reconocimiento de la discapacidad requiere más que una simple declaración por parte del solicitante: los solicitantes deben testificar ante la comisión si desean obtener el estatus oficial de persona discapacitada y recibir los beneficios elegibles. Algunas personas pueden encontrar este procedimiento deshumanizante y contrario al objetivo de la integración, ya que las personas que no desean que sus diferencias sean “oficializadas” y se niegan, por ejemplo, a presentarse ante la COTOREP, no obtendrán la condición de persona con discapacidad oficial y por lo tanto, no serán elegibles para los programas de reinserción laboral.

Criterios de elegibilidad por discapacidad

Cada uno de los tres regímenes se basa en un conjunto diferente de criterios para determinar si una persona tiene derecho a recibir prestaciones por discapacidad.

Régimen de derecho consuetudinario

El régimen de derecho consuetudinario paga asignaciones de subsistencia a las personas discapacitadas (incluida la asignación por discapacidad de adultos, una asignación compensatoria y la asignación educativa para niños discapacitados) para permitirles permanecer independientes. Los solicitantes deben padecer una discapacidad permanente grave —se requiere un 80% de discapacidad en la mayoría de los casos— para recibir estos subsidios, aunque se requiere un grado de discapacidad menor (del orden del 50 al 80%) en el caso de un hijo asistir a un instituto especializado o recibir educación especial o atención domiciliaria. En todos los casos, el grado de invalidez se evalúa tomando como referencia un baremo oficial de invalidez contenido en el Anexo 4 del Decreto de 4 de noviembre de 1993 sobre el pago de diversas asignaciones a personas con discapacidad.

Se aplican diferentes criterios de elegibilidad a los solicitantes de un seguro de invalidez que, al igual que las asignaciones de derecho consuetudinario, incluye un componente de subsistencia. Para tener derecho a esta pensión, los solicitantes deben estar percibiendo la seguridad social y padecer una discapacidad que reduzca su capacidad laboral en al menos dos tercios, es decir, que les impida ganar, en cualquier ocupación, un salario superior a un tercio de su salario previo a la invalidez. El salario anterior a la invalidez se calcula sobre la base del salario de trabajadores comparables en la misma región.

No existen criterios oficiales para la determinación de la elegibilidad, que en cambio se basa en la situación general del individuo. “El grado de invalidez se evalúa sobre la base de la aptitud residual para el trabajo, el estado general, la edad, las facultades físicas y mentales, las aptitudes y la preparación para el trabajo”, según la ley de seguridad social.

Como deja claro esta definición, se considera que la discapacidad incluye la incapacidad para ganarse la vida en general, en lugar de limitarse a la discapacidad física o la incapacidad para ejercer una ocupación determinada, y se evalúa sobre la base de factores que puedan afectar la reclasificación ocupacional. del individuo. Estos factores incluyen:

• la naturaleza y gravedad de la discapacidad, y la edad, las facultades físicas y mentales, las aptitudes, la formación profesional y la ocupación anterior del solicitante

• la aptitud residual para el trabajo del solicitante en relación con la mano de obra en su región de residencia.

Para ser elegible para programas específicos de reinserción laboral, los adultos discapacitados deben cumplir el siguiente criterio legal: “un trabajador discapacitado es cualquier persona cuya capacidad para obtener o mantener un trabajo se ve reducida de hecho como resultado de capacidades físicas o mentales inadecuadas o reducidas”.

Esta definición estuvo muy influida por la Recomendación sobre la readaptación profesional de los discapacitados, 1955 (núm. 99) (OIT 1955), que define a una persona discapacitada como “una persona cuyas perspectivas de obtener y conservar un empleo adecuado se ven sustancialmente reducidas como resultado de su condición física. o discapacidad psíquica”.

Este enfoque pragmático, sin embargo, deja espacio para la interpretación: ¿qué significa “de hecho”? ¿Cuál es el estándar que se utilizará para determinar si la aptitud para el trabajo es “inadecuada” o “reducida”? La ausencia de lineamientos claros en estos asuntos ha resultado en evaluaciones muy divergentes de la incapacidad laboral por parte de diferentes comisiones.

Regímenes específicos

Para cumplir con su objetivo principal de reparación e indemnización, estos regímenes pagan las siguientes asignaciones y pensiones:

• Las pensiones de invalidez de guerra se basan en el grado de invalidez puramente física, según la evaluación de los expertos. Generalmente se requieren incapacidades permanentes de al menos 10 y 30% para lesiones y enfermedades, respectivamente. El grado de invalidez se evalúa mediante el baremo oficial de invalidez (Decreto de 29 de mayo de 1919).

• En el sistema de accidentes de trabajo, las víctimas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales que sufren una incapacidad permanente reciben una suma global o una asignación.

El grado de invalidez permanente se establece mediante un baremo oficial de invalidez que tiene en cuenta la naturaleza de la invalidez y el estado general, las facultades físicas y mentales, las aptitudes y la cualificación profesional del solicitante.

Escalas de evaluación de la discapacidad

Si bien la elegibilidad para los beneficios de cada régimen depende de decisiones administrativas, la evaluación médica de la discapacidad, establecida a través de un examen o consulta, sigue siendo de vital importancia.

Existen dos enfoques para la evaluación médica del grado de invalidez, uno que implica el cálculo de la indemnización sobre la base del grado de incapacidad permanente parcial, el otro basado en la reducción de la aptitud para el trabajo.

El primer sistema es utilizado por el sistema de invalidez de guerra, mientras que los sistemas de accidentes de trabajo y de derecho común requieren el examen del solicitante por parte de la COTOREP.

El grado de invalidez permanente parcial de los inválidos de guerra se establece utilizando las normas contenidas en el baremo oficial de invalidez aplicable a los supuestos amparados por la Code des pensions militaires d'invalidité et victimes de guerre (actualizado el 1 de agosto de 1977 e incluyendo las escalas de 1915 y 1919). Para las víctimas de accidentes de trabajo se utiliza una escala de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales establecida en 1939 y revisada en 1995.

Los sistemas de clasificación utilizados en estos dos regímenes son específicos de órganos y funciones (como ceguera, insuficiencia renal, insuficiencia cardiaca) y establecen un nivel de incapacidad permanente parcial para cada tipo de incapacidad. Se sugieren varios sistemas de clasificación posibles para la discapacidad mental, pero todos ellos son imprecisos para estos fines. Cabe señalar que estos sistemas, además de sus otras debilidades, pueden evaluar diferentes grados de incapacidad permanente parcial para una determinada discapacidad. Así, una reducción del 30% de la agudeza visual bilateral equivale a una calificación de invalidez parcial permanente del 3% en el régimen de accidentes de trabajo y del 19.5% en el régimen de invalidez de guerra, mientras que una pérdida del 50% equivale a una invalidez parcial permanente del 10%. y 32.5%, respectivamente.

Hasta hace poco, la COTOREP utilizaba la escala de discapacidad establecida en la Code des pensions militaires d'invalidité et victimes de guerre para determinar indemnizaciones y prestaciones tales como tarjetas de invalidez, subsidios de invalidez para adultos y indemnizaciones compensatorias de terceros. Esta escala, desarrollada para asegurar una compensación justa por las heridas de guerra, no se adapta bien a otros usos, especialmente a la tasa de natalidad. La ausencia de un referente común ha significado que las distintas sesiones de la COTOREP hayan llegado a conclusiones significativamente diferentes en cuanto al grado de discapacidad, lo que ha generado graves inequidades en el trato a las personas con discapacidad.

Para remediar esta situación, el 1 de diciembre de 1993 entró en vigor una nueva escala de carencias e incapacidades, que refleja un nuevo enfoque de la discapacidad (Anexo al Decreto N° 93-1216, de 4 de noviembre de 1993, Diario Oficial de 6 de noviembre de 1993). La guía metodológica se basa en conceptos propuestos por la OMS, a saber, deficiencia, discapacidad y minusvalía, y se utiliza principalmente para medir la discapacidad en la vida familiar, escolar y laboral, independientemente del diagnóstico médico específico. Si bien el diagnóstico médico es un predictor crítico de la evolución de la condición y la estrategia de manejo de casos más efectiva, sin embargo, tiene una utilidad limitada para establecer el grado de discapacidad.

Con una excepción, estas escalas tienen un carácter meramente indicativo: su uso es obligatorio para la evaluación de la incapacidad permanente parcial en los beneficiarios de pensiones militares que hayan sufrido amputación o resección de órganos. Varios otros factores afectan la evaluación del grado de discapacidad. En víctimas de accidentes de trabajo; por ejemplo, el establecimiento del grado de invalidez parcial permanente también debe tener en cuenta factores médicos (estado general, naturaleza de la discapacidad, edad, facultades mentales y físicas) y sociales (aptitudes y calificaciones profesionales). La inclusión de otros factores permite a los médicos afinar su evaluación del grado de incapacidad parcial permanente para tener en cuenta los avances terapéuticos y el potencial de rehabilitación, y contrarrestar la rigidez de las escalas, que rara vez se actualizan o revisan.

El segundo sistema, basado en la pérdida de capacidad de trabajo, plantea otras cuestiones. La reducción de la capacidad de trabajo puede necesitar ser evaluada para diferentes propósitos: evaluación de la reducción de la capacidad de trabajo para efectos del seguro de invalidez, reconocimiento de la pérdida de capacidad de trabajo por parte de COTOREP, evaluación de un déficit ocupacional para efectos del reconocimiento de un trabajador como discapacitado o colocar a dicho trabajador en un taller especial.

No pueden existir estándares para la evaluación de la pérdida de capacidad de trabajo, ya que el “trabajador promedio” es una construcción teórica. De hecho, todo el campo de la capacidad de trabajo está mal definido, ya que depende no solo de las aptitudes inherentes de un individuo sino también de las necesidades y la adecuación del entorno ocupacional. Esta dicotomía ilustra la distinción entre la capacidad at trabajo y la capacidad para trabajar. Esquemáticamente, dos situaciones son posibles.

En el primer caso, debe establecerse objetivamente el grado de pérdida de la capacidad de trabajo en relación con la situación laboral reciente y concreta del solicitante.

En el segundo caso, la pérdida de la capacidad laboral debe evaluarse en personas con discapacidad que no se encuentran trabajando actualmente (por ejemplo, personas con enfermedades crónicas que no han trabajado durante mucho tiempo) o que nunca han estado trabajando. Este último caso se encuentra con frecuencia a la hora de establecer pensiones de invalidez para adultos, e ilustra con elocuencia las dificultades a las que se enfrentan los médicos encargados de cuantificar la pérdida de capacidad laboral. En estas circunstancias, los médicos a menudo se refieren, consciente o inconscientemente, a grados de incapacidad parcial permanente para establecer la capacidad laboral.

A pesar de las evidentes imperfecciones de este sistema de evaluación de la invalidez y de las ocasionales contorsiones médico-administrativas que impone, permite establecer el nivel de indemnización por invalidez en la mayoría de los casos.

Está claro que el sistema francés, que implica la clasificación oficial de las personas con discapacidad sobre la base del origen de su discapacidad, es problemático en varios niveles en el mejor de los casos. Más complejo aún es el caso de las personas que padecen discapacidades de diferente origen y a las que, por tanto, se les atribuyen múltiples estatus oficiales. Consideremos por ejemplo el caso de una persona que sufre una discapacidad motriz congénita que sufre un accidente laboral: los problemas asociados a la resolución de esta situación son fáciles de imaginar.

Debido a los orígenes históricos de los diversos estados oficiales, es poco probable que los regímenes puedan volverse completamente uniformes. Por otra parte, es muy deseable la continua armonización de los regímenes, especialmente de sus sistemas de evaluación de la invalidez a efectos de la concesión de indemnizaciones económicas.

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