El término utilizado como título de este artículo, evaluaciones de impacto ambiental, ahora se ha reemplazado cada vez más, pero no universalmente, con el término evaluaciones ambientales. Una revisión rápida del motivo de este cambio de nombre nos ayudará a definir la naturaleza esencial de la actividad descrita por estos nombres, y uno de los factores importantes detrás de la oposición o renuencia a usar la palabra impacto.
En 1970, la Ley de Política Ambiental Nacional (NEPA) se convirtió en ley en los Estados Unidos, estableciendo objetivos de política ambiental para el gobierno federal, centrándose en la necesidad de tener en cuenta los factores ambientales en la toma de decisiones. Por supuesto, es fácil establecer un objetivo de política, pero es más difícil lograrlo. Para asegurar que la Ley tuviera “fuerza”, los legisladores incorporaron una disposición que exige que el gobierno federal prepare una “Declaración de Impacto Ambiental” (EIS) para cualquier acción propuesta “que pueda afectar significativamente la calidad del medio ambiente humano”. El contenido de este documento debía ser considerado antes de tomar una decisión sobre si se debe iniciar la acción propuesta. El trabajo realizado para preparar el EIA se conoció como evaluación de impacto ambiental (EIA), porque involucró la identificación, predicción y evaluación de los impactos de la acción federal propuesta.
La palabra “impacto”, en inglés, lamentablemente no es un término positivo. Se piensa que un impacto es dañino (casi por definición). Por lo tanto, a medida que la práctica de la EIA se extendió más allá de los Estados Unidos a Canadá, Europa, el Sudeste Asiático y Australasia, muchos gobiernos y sus asesores querían alejarse de los aspectos negativos del impacto, y así nació el término evaluación ambiental (EA). EIA y EA son idénticos (excepto en los Estados Unidos y en los pocos países que han adoptado el sistema estadounidense, donde EIA y EA tienen significados precisos y diferentes). En este artículo solo se hará referencia a EIA, aunque debe recordarse que todos los comentarios se aplican por igual a EA, y ambos términos se usan internacionalmente.
Además del uso de la palabra impacto, el contexto en el que se aplicó la EIA (particularmente en los Estados Unidos y Canadá) también influyó en las percepciones de la EIA que eran (y en algunos casos aún son) comunes entre políticos, altos funcionarios gubernamentales funcionarios y “desarrolladores” del sector público y privado. Tanto en los Estados Unidos como en Canadá, la planificación del uso de la tierra era débil y la preparación de los EIS o los informes de EIA a menudo eran "secuestrados" por las partes interesadas y casi se convirtieron en actividades de elaboración de planes. Esto fomentó la producción de documentos grandes y de varios volúmenes que requerían mucho tiempo y eran costosos de producir y, por supuesto, ¡prácticamente imposibles de leer y actuar! A veces, los proyectos se retrasaron mientras toda esta actividad estaba en curso, lo que provocó irritación y costos financieros para los proponentes e inversores.
Además, en los primeros cinco a seis años de su funcionamiento, la NEPA dio lugar a muchos casos judiciales en los que los opositores del proyecto pudieron impugnar la idoneidad de los EIS por motivos técnicos y, a veces, de procedimiento. Una vez más, esto provocó muchos retrasos en los proyectos. Sin embargo, a medida que se ganó experiencia y se emitieron orientaciones más claras y estrictas, el número de casos que llegaron a los tribunales disminuyó significativamente.
Desafortunadamente, el efecto combinado de estas experiencias fue dar la clara impresión a muchos observadores externos de que la EIA era una actividad bien intencionada que, lamentablemente, salió mal y terminó siendo más un obstáculo que una ayuda para el desarrollo. Para muchas personas, parecía una actividad apropiada, si no del todo necesaria, para los países desarrollados autocomplacientes, pero para las naciones en vías de industrialización era un lujo costoso que en realidad no podían permitirse.
A pesar de la reacción adversa en algunos lugares, a nivel mundial la propagación de EIA ha resultado irresistible. A partir de 1970 en los Estados Unidos, EIA se extendió a Canadá, Australia y Europa. Varios países en desarrollo, por ejemplo, Filipinas, Indonesia y Tailandia, introdujeron procedimientos de EIA antes que muchos países de Europa occidental. Curiosamente, los diversos bancos de desarrollo, como el Banco Mundial, estuvieron entre las organizaciones más lentas en introducir la EIA en sus sistemas de toma de decisiones. De hecho, fue solo a fines de la década de 1980 y principios de la de 1990 cuando se pudo decir que los bancos y las agencias de ayuda bilateral alcanzaron al resto del mundo. No hay indicios de que el ritmo al que se están introduciendo leyes y reglamentos de EIA en los sistemas nacionales de toma de decisiones sea cada vez más lento. De hecho, luego de la “Cumbre de la Tierra” celebrada en Río de Janeiro en 1992, la EIA se ha utilizado cada vez más a medida que las agencias internacionales y los gobiernos nacionales intentan cumplir con las recomendaciones hechas en Río con respecto a la necesidad de un desarrollo sostenible.
¿Qué es EIA?
¿Cómo podemos explicar la creciente popularidad de la EIA? ¿Qué puede hacer por los gobiernos, los desarrolladores del sector público y privado, los trabajadores, sus familias y las comunidades en las que viven?
Antes de la EIA, los proyectos de desarrollo tales como carreteras, represas hidroeléctricas, puertos e instalaciones industriales se evaluaban sobre bases técnicas, económicas y, por supuesto, políticas. Dichos proyectos tienen ciertos objetivos económicos y sociales que alcanzar, y los decisores involucrados en la emisión de permisos, licencias u otro tipo de autorizaciones estaban interesados en saber si los proyectos los alcanzarían (dejando de lado aquellos proyectos concebidos y construidos con fines políticos como como prestigio). Esto requirió un estudio económico (generalmente un análisis de costo-beneficio) e investigaciones técnicas. Desafortunadamente, estos estudios no tuvieron en cuenta los efectos ambientales y, a medida que pasaba el tiempo, más y más personas se dieron cuenta del creciente daño causado al medio ambiente por tales proyectos de desarrollo. En muchos casos, los impactos ambientales y sociales no deseados generaron costos económicos; por ejemplo, la represa de Kariba en África (en la frontera entre Zambia y Zimbabue) resultó en el reasentamiento de muchas aldeas en áreas que no eran adecuadas para la agricultura tradicional practicada por la gente. En las áreas de reasentamiento, los alimentos escasearon y el gobierno tuvo que iniciar operaciones de suministro de alimentos de emergencia. Otros ejemplos de costos "adicionales" inesperados, así como daños ambientales, llevaron a una comprensión cada vez mayor de que las técnicas tradicionales de evaluación de proyectos necesitaban una dimensión adicional para reducir las posibilidades de impactos inesperados y no deseados.
La creciente concienciación entre gobiernos, organizaciones no gubernamentales (ONG) y miembros del público sobre las sanciones económicas inesperadas que podrían surgir de los grandes proyectos de desarrollo coincidió con un crecimiento paralelo en la comprensión global de la importancia del medio ambiente. En particular, la preocupación se centró en las implicaciones del aumento del crecimiento de la población y la consiguiente expansión de las actividades económicas, y si podría haber restricciones ambientales para dicho crecimiento. Se reconoció cada vez más la importancia de los procesos biogeoquímicos globales y de otro tipo para el mantenimiento del aire y el agua limpios, así como de los recursos renovables, como los alimentos y la madera. Como resultado, muchos estaban convencidos de que el medio ambiente ya no podía ser visto como un proveedor pasivo e incesante de bienes y un receptor de desechos humanos. Debe verse como una parte activa del proceso de desarrollo que, si se trata mal, puede reducir las posibilidades de alcanzar los objetivos de desarrollo. Esta comprensión ha llevado al desarrollo e implementación de una serie de procedimientos o prácticas para incorporar el medio ambiente en el proceso de desarrollo al considerar la medida en que podría dañarse o mejorarse. Uno de estos procedimientos es la EIA. El objetivo general es reducir el riesgo, para el homo sapiens en general y los grupos locales en particular, de que el daño ambiental tenga consecuencias potencialmente mortales, como hambrunas e inundaciones.
Básicamente, la EIA es un medio para identificar, predecir y evaluar los impactos ambientales de una acción de desarrollo propuesta y sus alternativas, antes de que se tome la decisión de implementarla. El objetivo es integrar la EIA en las actividades de estándar, prefactibilidad, factibilidad, evaluación y diseño que se llevan a cabo para probar si una propuesta cumplirá con sus objetivos. Al emprender el trabajo de EIA en paralelo con estos estudios, debería ser posible identificar, de manera temprana, los impactos adversos significativos (y aquellos que son beneficiosos) y “diseñar”, en la medida de lo posible, los impactos dañinos. Además, los beneficios pueden ser mejorados. El resultado de cualquier EIA debe ser una propuesta que, en su ubicación, diseño y método de construcción u operación, sea “amigable con el medio ambiente” en la medida en que sus implicaciones ambientales sean aceptables y es poco probable que cualquier deterioro ambiental cause dificultades. La EIA es, por tanto, una herramienta preventiva, y la medicina proporciona una analogía apropiada. En el campo de la medicina comunitaria es mejor, y económicamente más barato, prevenir la enfermedad que curarla. En el proceso de desarrollo, es mejor minimizar el daño ambiental (al mismo tiempo que se logran los objetivos económicos) que financiar costosas acciones de limpieza o rehabilitación después de que se haya producido el daño.
Aplicación de EIA
¿A qué tipos de actividades de desarrollo se aplica la EIA? No hay una respuesta estándar o correcta. Cada país decide el tipo y la escala de actividades que serán objeto de EIA; por ejemplo, un camino propuesto de 10 km en una pequeña isla tropical puede causar impactos significativos, pero un camino similar en un país grande, semiárido con baja densidad de población probablemente sería ambientalmente neutral. En todos los países, la EIA se aplica a proyectos de desarrollo “físico” según criterios nacionales; en algunos países, la EIA se aplica también a los planes, programas y políticas de desarrollo (como los programas de desarrollo sectorial para el suministro de energía y los planes nacionales de desarrollo) que pueden causar impactos ambientales significativos. Entre los países que aplican EIA a este tipo de actuaciones se encuentran Estados Unidos, Holanda y China. Sin embargo, tales países son la excepción a la práctica normal. La mayoría de las EIA se preparan para proyectos de desarrollo físico, aunque no hay duda de que las EIA “estratégicas” aumentarán en importancia en el futuro.
¿Qué tipos de impactos se analizan en los EIA? Una vez más, esto varía de un país a otro, pero en menor medida que en el caso de los tipos de actividades propuestas sujetas a EIA. La respuesta habitual que se da es impactos "ambientales", a lo que es probable que la respuesta inevitable sea: "Sí, pero ¿qué es 'ambiental'?" En general, la mayoría de las EIA se enfocan en el entorno biofísico, es decir, los impactos en factores tales como:
- calidad y cantidad de agua
- la calidad del aire
- ecosistemas y procesos ecologicos
- niveles de ruido.
En algunos casos no se consideran otros impactos. Sin embargo, se han cuestionado las limitaciones de restringir la EIA a los impactos biofísicos y, cada vez más, las EIA se basan en un concepto amplio del medio ambiente e incluyen, cuando corresponde, impactos sobre:
- comunidades locales (impactos “sociales”)
- las economías locales
- salud y la seguridad
- paisajes
- recursos culturales (sitios arqueológicos o históricos, características ambientales con significado espiritual para las comunidades locales, etc.).
Hay dos razones que ayudan a explicar esta definición más amplia de impactos “ambientales”. Primero, se ha encontrado que es social y políticamente inaceptable considerar los impactos de una propuesta en el ambiente biofísico y, al mismo tiempo, ignorar los efectos sociales, de salud y económicos en las comunidades y habitantes locales. Este tema ha sido dominante en los países desarrollados, especialmente aquellos que tienen sistemas débiles de planificación del uso de la tierra en los que se incorporan objetivos sociales y económicos.
En los países en desarrollo, este factor también existe y se le suma una explicación adicional y complementaria. La mayoría de la población de los países en desarrollo tiene un conjunto de relaciones directas con su entorno más estrechas y, en muchos sentidos, más complejas que en el caso de los países desarrollados. Esto significa que la forma en que las comunidades locales y sus miembros interactúan con su entorno puede cambiar debido a impactos ambientales, sociales y económicos. Por ejemplo, en localidades pobres, un proyecto nuevo e importante, como una central eléctrica de 2,400 MW, introducirá una fuente de nuevas oportunidades laborales e infraestructura social (escuelas, clínicas) para proporcionar la gran cantidad de mano de obra necesaria. Básicamente, los ingresos inyectados en la economía local hacen de la localidad de la central una isla de prosperidad en un mar de pobreza. Esto atrae a la gente pobre a la zona para tratar de mejorar su nivel de vida tratando de obtener un trabajo y utilizar las nuevas instalaciones. No todos tendrán éxito. Los que no lo consigan intentarán ofrecer servicios a los empleados, por ejemplo, suministrando leña o carbón. Esto causará estrés ambiental, a menudo en lugares distantes de la central eléctrica. Dichos impactos ocurrirán además de los impactos causados por la afluencia de trabajadores y sus familias que están empleados directamente en el sitio de la estación. Así, el principal efecto social inducido de un proyecto, la inmigración, provoca impactos ambientales. Si no se analizaran estas implicaciones socioeconómicas, los EIA correrían el riesgo de no lograr uno de sus objetivos principales, es decir, identificar, predecir, evaluar y mitigar los impactos ambientales biofísicos.
Prácticamente todas las EIA relacionadas con proyectos se centran en el entorno externo, es decir, el entorno fuera de los límites del sitio. Esto refleja la historia de EIA. Como se señaló anteriormente, tuvo sus orígenes en el mundo desarrollado. En estos países existe un marco legal sólido para la protección de la salud ocupacional y no era apropiado que la EIA se concentrara en el entorno laboral interno, así como en el entorno externo, ya que esto sería una duplicación de esfuerzos y un mal uso de los escasos recursos.
En muchos países en desarrollo, la situación opuesta suele ser la realidad. En tal contexto, parecería apropiado que las EIA, particularmente para las instalaciones industriales, consideren los impactos en el medio ambiente interno. El enfoque principal de considerar impactos tales como cambios en la calidad del aire interno y niveles de ruido es la salud de los trabajadores. Hay otros dos aspectos que son importantes aquí. En primer lugar, en los países pobres, la pérdida del sostén de la familia por enfermedad, lesión o muerte puede obligar a los demás miembros de la familia a explotar los recursos naturales para mantener los niveles de ingresos. Si varias familias se ven afectadas, los impactos acumulativos pueden ser localmente significativos. En segundo lugar, la salud de los miembros de la familia puede verse afectada, directamente, por los productos químicos que se introducen en el hogar en la ropa de los trabajadores. Por lo tanto, existe un vínculo directo entre los entornos interno y externo. La inclusión del ambiente interno en la EIA ha recibido poca atención en la literatura de la EIA y se destaca por su ausencia en las leyes, reglamentos y lineamientos de la EIA. Sin embargo, no existe una razón lógica o práctica por la cual, si las circunstancias locales son apropiadas, las EIA no deberían tratar los importantes temas de la salud de los trabajadores y las posibles implicaciones externas de un deterioro en el bienestar físico y mental de los trabajadores.
Costos y beneficios de las EIA
Quizás el problema más frecuente planteado por quienes se oponen a la EIA o son neutrales con respecto a ella se refiere al costo. La preparación de los EIS requiere tiempo y recursos y, al final, esto significa dinero. Por lo tanto, es importante considerar los aspectos económicos de la EIA.
Los costos principales de introducir procedimientos de EIA en un país recaen sobre los inversionistas o proponentes del proyecto y el gobierno central o local (dependiendo de la naturaleza de los procedimientos). En prácticamente todos los países, los inversionistas o proponentes de proyectos pagan por la preparación de las EIA para sus proyectos. De manera similar, los iniciadores (generalmente agencias gubernamentales) de estrategias de inversión sectorial y planes de desarrollo regional pagan por sus EIA. La evidencia de los países desarrollados y en vías de desarrollo indica que el costo de preparar EIA oscila entre el 0.1 % y el 1 % del costo de capital de un proyecto. Esta proporción puede aumentar cuando se toman en cuenta las medidas de mitigación recomendadas en los EIA. El costo depende del tipo de mitigación recomendada. Obviamente, el reasentamiento de 5,000 familias de manera que se mantenga su nivel de vida es un ejercicio relativamente costoso. En tales casos, los costos del EIA y las medidas de mitigación pueden aumentar entre el 15 y el 20 % del costo de capital. En otros casos puede estar entre el 1 y el 5%. Tales cifras pueden parecer excesivas e indicar que la EIA es una carga financiera. No hay duda de que la EIA cuesta dinero, pero según la experiencia del autor, ningún proyecto importante se ha detenido debido a los costos de preparación de la EIA, y solo en unos pocos casos los proyectos se han vuelto antieconómicos debido a los costos de las medidas de mitigación necesarias.
Los procedimientos de EIA también imponen costos a los gobiernos centrales o locales que surgen del personal y otros recursos que deben destinarse a administrar el sistema y procesar y revisar los EIA. Nuevamente, el costo depende de la naturaleza del procedimiento y de cuántos EIS se producen por año. El autor no tiene conocimiento de ningún cálculo que intente proporcionar una cifra promedio para este costo.
Volviendo a nuestra analogía médica, la prevención de enfermedades requiere una inversión inicial significativa para garantizar beneficios dispersos futuros y posiblemente a largo plazo en términos de salud de la población, y la EIA no es diferente. Los beneficios financieros pueden examinarse desde la perspectiva del proponente, así como del gobierno y la sociedad en general. El proponente puede beneficiarse de varias maneras:
- prevención de retrasos en la obtención de autorizaciones
- identificación de medidas de mitigación que involucran el reciclaje y la recuperación de componentes de flujos de desechos
- creación de entornos de trabajo más limpios
- identificación de alternativas más económicas.
No todos estos funcionarán en todos los casos, pero es útil considerar las formas en que los ahorros pueden acumularse para el proponente.
En todos los países se necesitan varios permisos, permisos y autorizaciones antes de que se pueda implementar y operar un proyecto. Los procedimientos de autorización toman tiempo, y esto puede extenderse si hay oposición a un proyecto y no existe un mecanismo formal mediante el cual se puedan identificar, considerar e investigar las inquietudes. Parece haber pocas dudas de que los días en que las poblaciones pasivas daban la bienvenida a todo desarrollo como signos de inevitable progreso económico y social están casi terminados. Todos los proyectos están sujetos a un creciente escrutinio local, nacional e internacional; por ejemplo, la continua oposición en la India al complejo de represas Sardar Sarovar (Narmada).
En este contexto, la EIA proporciona un mecanismo para abordar, si no eliminar, las preocupaciones del público. Los estudios en países desarrollados (como el Reino Unido) han demostrado el potencial de la EIA para reducir la probabilidad de demoras en la obtención de autorizaciones, ¡y el tiempo es oro! De hecho, un estudio realizado por British Gas a fines de la década de 1970 mostró que el tiempo promedio necesario para obtener la autorización era más corto con EIA que para proyectos similares sin EIA.
Se han mencionado los costos adicionales de la mitigación, pero vale la pena considerar la situación opuesta. Para las instalaciones que producen uno o más flujos de desechos, la EIA puede identificar medidas de mitigación que reduzcan la carga de desechos mediante el uso de procesos de recuperación o reciclaje. En el primer caso, la recuperación de un componente de un flujo de desechos podría permitir al proponente venderlo (si hay un mercado disponible) y cubrir los costos del proceso de recuperación o incluso obtener una ganancia. El reciclaje de un elemento como el agua puede reducir el consumo, abaratando así el gasto en insumos de materia prima.
Si una EIA se ha centrado en el entorno interno, entonces las condiciones de trabajo deberían ser mejores que las que hubieran sido sin la EIA. Un lugar de trabajo más limpio y seguro reduce el descontento, las enfermedades y las ausencias de los trabajadores. Es probable que el efecto general sea una fuerza laboral más productiva, lo que nuevamente es un beneficio financiero para el proponente u operador.
Finalmente, la opción preferida seleccionada únicamente con criterios técnicos y económicos puede, de hecho, no ser la mejor alternativa. En Botswana, se seleccionó un sitio para almacenar agua antes de transportarla a Gaborone (la capital). Se implementó una EIA y se encontró, al principio del trabajo de la EIA, que los impactos ambientales serían significativamente adversos. Durante el trabajo de inspección, el equipo de EIA identificó un sitio alternativo que se les dio permiso para incluir en la EIA. La comparación del sitio alternativo mostró que los impactos ambientales de la segunda opción fueron mucho menos severos. Los estudios técnicos y económicos demostraron que el sitio cumplía con los criterios técnicos y económicos. De hecho, se encontró que el segundo sitio podría cumplir con los objetivos de desarrollo originales con menos daño ambiental y costar un 50% menos para construir (UICN y Gobierno de la República de Botswana, sin fecha). Como era de esperar, se ha implementado la segunda opción, en beneficio no solo del proponente (una organización paraestatal) sino de toda la población contribuyente de Botswana. Es probable que tales ejemplos sean poco comunes, pero indican la oportunidad que brinda el trabajo de EIA para "probar" varias opciones de desarrollo.
Los principales beneficios de los procedimientos de EIA están dispersos entre los componentes de la sociedad, como el gobierno, las comunidades y los individuos. Al prevenir el deterioro ambiental inaceptable, la EIA ayuda a mantener los “procesos vitales” esenciales de los que dependen todas las vidas y actividades humanas. Este es un beneficio a largo plazo y disperso. En casos específicos, la EIA puede evitar daños ambientales localizados que requerirían medidas correctivas (generalmente costosas) en una fecha posterior. El costo de las medidas correctivas generalmente recae en el gobierno local o central y no en el proponente u operador de la instalación que causó el daño.
Los acontecimientos recientes, especialmente desde la “Cumbre de la Tierra” de Río, están cambiando lentamente los objetivos de las actividades de desarrollo. Hasta hace poco, los objetivos del desarrollo eran mejorar las condiciones económicas y sociales en un área específica. Cada vez más, el logro de criterios u objetivos de “sostenibilidad” está ocupando un lugar central en la jerarquía tradicional de objetivos (que aún siguen siendo relevantes). La introducción de la sustentabilidad como un objetivo importante, si aún no primario, en el proceso de desarrollo tendrá una profunda influencia en la existencia futura del debate estéril de “empleos versus medio ambiente” que ha sufrido la EIA. Este debate tenía algún significado cuando el medio ambiente estaba fuera del proceso de desarrollo y mirando hacia adentro. Ahora el medio ambiente se está volviendo central y el debate se centra en los mecanismos para vincular empleos y un medio ambiente saludable de manera sostenible. La EIA todavía tiene una contribución crucial y creciente que hacer como uno de los mecanismos importantes para avanzar hacia la sostenibilidad y lograrla.