La relation entre la santé humaine et l'environnement humain est reconnue depuis des temps immémoriaux. Ce principe de la médecine remonte à Hippocrate, qui enseigna à ses élèves à « s'occuper des airs, des eaux et des lieux » s'ils cherchaient à comprendre les sources de la santé et des maladies chez leurs patients (Lloyd 1983).
Cette vision ancienne du lien entre la santé humaine et l'environnement a persisté. Le degré d'acceptation de ce lien par une société a été influencé par trois facteurs : le développement d'une compréhension scientifique du corps humain ; capacité accrue de guérir les maladies individuelles; et l'évolution de concepts scientifiques, religieux et culturels parallèles.
Les facteurs environnementaux en tant que cause de la santé ou des maladies de classes entières de personnes ont reçu une attention accrue pendant la révolution industrielle. La tendance s'est poursuivie à ce jour, aidée par le développement des sciences de l'environnement et des techniques de détermination de la causalité et d'évaluation des risques.
C'est au travail que les liens de causalité entre la santé et l'environnement ont d'abord été clairement établis. C'est aussi sur le lieu de travail que les conséquences de l'augmentation de la quantité et de la variété des contaminants résultant de la diversification des procédés industriels se sont d'abord fait sentir. Pourtant, ces contaminants ne peuvent pas être confinés à l'environnement professionnel. Une fois libérées, leur voie peut devenir difficile à suivre ou à tracer, mais elle se termine inévitablement dans la nature : les toxines environnementales sont présentes dans le sol, l'eau et l'air des environnements même les plus reculés. La santé humaine, à son tour, est affectée par la pollution de l'environnement naturel, qu'elle soit d'origine locale, nationale ou transfrontalière. Avec d'autres types de dégradation de l'environnement, qui provoquent l'épuisement des ressources naturelles dans le monde entier, cela confère une dimension planétaire à l'interaction entre les conditions environnementales et la santé publique.
La conclusion s'impose que la qualité de l'environnement de travail et celle du milieu naturel sont inextricablement liées. Des solutions durables à l'un ou l'autre de ces problèmes ne peuvent réussir que si les deux sont abordés en tandem.
Droit de l'environnement : un moyen pour parvenir à une fin
La formulation de politiques visant à maintenir et à améliorer à la fois l'environnement naturel et l'environnement de travail est une condition préalable à une gestion environnementale réussie. Les politiques restent cependant lettre morte tant qu'elles ne sont pas mises en œuvre. Une telle mise en œuvre n'est réalisable que par la traduction des principes politiques en règles de droit. Dans cette perspective, le droit est au service de la politique, lui conférant un caractère concret et une certaine permanence par une législation appropriée.
La législation, à son tour, est une structure-cadre qui n'est utile que si elle est mise en œuvre et appliquée. La mise en œuvre et l'application dépendent des contextes politiques et sociaux dans lesquels elles se déroulent ; s'ils ne sont pas soutenus par le public, ils risquent de rester inefficaces.
Par conséquent, la promulgation, la mise en œuvre et l'application de la législation environnementale dépendent, dans une large mesure, de la compréhension et de l'acceptation des règles établies par ceux à qui ces règles s'adressent - d'où l'importance de diffuser les informations et les connaissances environnementales au grand public, ainsi qu'à des groupes cibles spécifiques.
Le rôle du droit de l'environnement : prévention et traitement
Le rôle du droit dans le domaine de l'environnement, comme dans de nombreux autres domaines, est double : premièrement, créer des règles et des conditions propices au contrôle ou à la prévention des atteintes à l'environnement ou à la santé humaine ; et, deuxièmement, offrir des solutions aux situations où des dommages se sont produits en dépit de ces règles et conditions.
Prévention par les techniques de commandement
Contrôles de l'utilisation des terres
La réglementation de l'utilisation des terres est un élément majeur du droit de l'environnement et une condition préalable au contrôle et à l'orientation de l'aménagement du territoire et de l'utilisation des ressources naturelles. La question est généralement de savoir si un environnement particulier peut être affecté à une autre utilisation, étant entendu que la non-utilisation est également un type d'utilisation des terres.
Les contrôles de l'utilisation des terres permettent d'implanter les activités humaines là où elles sont le mieux situées (ou les moins dommageables), et soumettent également les activités envisagées à des restrictions. Ces deux objectifs sont généralement atteints en établissant une exigence d'autorisation préalable.
Autorisation préalable
L'autorisation préalable est un terme générique désignant toute forme d'autorisation (par exemple, licence, permis) qui doit être obtenue auprès d'une autorité de réglementation avant que certaines activités puissent être entreprises.
La première étape consiste à déterminer par la loi les activités des secteurs privé et public soumises à autorisation préalable. Plusieurs approches sont possibles et ne s'excluent pas mutuellement :
Contrôles des sources. Lorsqu'une catégorie de sources de dommages environnementaux est clairement identifiable, elle est généralement soumise à autorisation préalable en tant que telle (par exemple, toutes les catégories d'installations industrielles et de véhicules à moteur).
Contrôles des substances. Lorsqu'une substance particulière ou une classe de substances est identifiée comme potentiellement nocive pour l'environnement, l'utilisation ou le rejet de ces substances peut être soumis à autorisation préalable.
Contrôles orientés médias et contrôle de la pollution intégré. Les contrôles orientés média sont ceux qui visent à protéger une composante spécifique de l'environnement (air, eau, sol). De tels contrôles peuvent conduire à déplacer les dommages environnementaux d'un milieu à un autre, et ainsi ne pas réduire (ou même augmenter) le degré global des dommages environnementaux. Cela a conduit au développement de systèmes d'autorisation préalable coordonnés, dans lesquels toute pollution provenant d'une source et de tous les milieux récepteurs est examinée avant qu'une autorisation unique et globale ne soit accordée.
Normes environnementales
Les normes environnementales sont des limites maximales admissibles qui peuvent être imposées directement par une loi ou indirectement comme conditions d'obtention d'une autorisation. Ces limites peuvent être liées soit aux effets, soit aux causes des atteintes à l'environnement :
- Les normes liées aux effets sont celles qui prennent la cible comme référence. Ils comprennent:
- (1) normes biologiques, (2) normes d'exposition et (3) normes de qualité environnementale.
- Les normes liées à la cause sont celles qui prennent la cause du dommage environnemental possible comme référence. Elles comprennent : (1) les normes d'émission, (2) les normes de produit et (3) les normes de processus ou d'exploitation.
Divers facteurs, dont la nature du polluant, le milieu récepteur et l'état de la technique, déterminent le type de norme le plus approprié. D'autres considérations jouent également un rôle important : l'établissement de normes fournit un moyen d'atteindre un équilibre entre ce qui est écologiquement souhaitable à un endroit particulier à un moment donné et la faisabilité socio-économique d'atteindre un objectif environnemental spécifique.
Il va sans dire que plus les normes sont strictes, plus les coûts de production augmentent. Par conséquent, des normes différentes dans différents endroits au sein d'un État ou entre États jouent un rôle important dans la détermination des avantages ou des inconvénients concurrentiels du marché et peuvent constituer des obstacles non tarifaires au commerce, d'où l'opportunité de rechercher une harmonisation au niveau régional ou mondial.
Prévention par des mesures incitatives et dissuasives
Les contrôles volontairement soumis peuvent être utilisés comme mesures d'accompagnement ou comme alternatives aux techniques de commandement. Ils consistent généralement à fixer des valeurs recommandées (plutôt qu'obligatoires) et à fournir des incitations ou des dissuasions économiques pour les atteindre.
Le but d'une incitation (par exemple, déduction pour amortissement accéléré, avantage fiscal, subvention) est de récompenser et, par conséquent, de générer, une conduite ou une activité spécifique respectueuse de l'environnement. Ainsi, au lieu d'essayer d'atteindre un certain niveau d'émission par le bâton, la carotte de l'avantage économique est offerte.
Le but d'une mesure dissuasive (par exemple, des redevances telles que des redevances sur les effluents ou les émissions, une taxe ou un prélèvement) est d'inciter à adopter un comportement respectueux de l'environnement afin d'éviter de payer la redevance en question.
Il existe également d'autres moyens d'inciter au respect des valeurs recommandées, par exemple en créant des systèmes d'attribution de labels écologiques ou en offrant des avantages commerciaux lorsque les consommateurs sont sensibilisés aux préoccupations environnementales.
Ces démarches dites volontaires sont souvent qualifiées d'alternatives aux contrôles « légaux », oubliant que les mesures incitatives et dissuasives doivent aussi être établies par la loi !
Guérir par des sanctions ou des recours
Sanctions imposées par l'organisme de réglementation
Dans les cas où des mesures de gestion environnementale peuvent être prescrites par l'organisme de réglementation (par exemple, par le biais d'un mécanisme d'autorisation préalable), les régimes juridiques confèrent généralement à l'organisme des pouvoirs d'application. Diverses techniques sont disponibles, allant de l'imposition de sanctions pécuniaires (par exemple, par jour) jusqu'au respect de l'exigence, à l'exécution des mesures requises (par exemple, la construction de filtres) aux frais du destinataire, et enfin à la fermeture des la facilité en cas de non-respect des exigences administratives, etc.
Chaque système juridique prévoit des moyens de contester ces mesures par ceux auxquels elles s'appliquent. Il est tout aussi important de donner la possibilité aux autres parties intéressées (par exemple, les ONG représentant l'intérêt public) de contester les décisions de l'organisme de réglementation. Dans ce dernier cas, ce n'est pas seulement l'action de l'administration qui doit pouvoir être attaquée, mais aussi son inl'action.
Sanctions pénales
La législation prescrivant une certaine norme ou conduite environnementale indique généralement que le non-respect des règles établies, intentionnellement ou non, constitue une infraction et détermine le type de sanctions pénales à appliquer à chaque cas. Les sanctions pénales peuvent être pécuniaires (amendes) ou, dans les cas graves, entraîner l'incarcération, ou une combinaison des deux. Les sanctions pénales pour les délits environnementaux dépendent du système pénal de chaque pays. Ainsi, les sanctions sont souvent imposées en référence au corps principal du droit pénal d'un pays donné (par exemple, un code pénal), qui peut également inclure un chapitre sur les délits environnementaux. Les sanctions pénales peuvent être déclenchées par l'administration ou par une partie lésée.
La législation de nombreux pays a été critiquée pour avoir omis de déclarer certaines inconduites environnementales comme des infractions pénales, ou pour avoir prévu des peines trop légères pour les infractions environnementales. On a souvent observé que si le quantum des sanctions est inférieur au coût d'internalisation des mesures de gestion environnementale, les coupables sont susceptibles de préférer délibérément le risque d'une sanction pénale, surtout si cette sanction peut n'être qu'une amende. Cela est particulièrement vrai lorsqu'il y a un déficit d'application, c'est-à-dire lorsque l'application des normes environnementales est laxiste ou indulgente, comme c'est souvent le cas.
Responsabilité pour les dommages
Les règles de chaque système juridique applicables à la responsabilité pour dommages s'appliquent naturellement également aux dommages à la santé et à l'environnement. Cela signifie généralement que l'indemnisation n'est due, soit en nature, soit en espèces, que lorsqu'il s'avère que le dommage a été causé directement par la faute d'un ou de plusieurs auteurs.
Dans le domaine de l'environnement, les difficultés d'application de ces principes sont nombreuses et ont conduit à l'édiction de sui generis lois sur la responsabilité environnementale dans un nombre croissant de pays. Cela a permis de prévoir une responsabilité sans faute, et donc de permettre une indemnisation indépendamment des circonstances qui ont causé le dommage. Dans de tels cas, cependant, un certain plafond monétaire est généralement fixé en vue de permettre l'éligibilité à la couverture d'assurance, qui peut également être rendue obligatoire par la loi.
Ces régimes spéciaux tentent également de mieux réparer les dommages causés à l'environnement per se (dommages écologiques par opposition aux dommages économiques), nécessitant généralement la restauration de l'environnement au statu quo ante chaque fois que la nature des dommages le permet. Dans un tel scénario, des dommages pécuniaires ne sont en ordre que si la restauration est impossible.
Accès aux recours
Tout le monde ne peut pas prendre des mesures pour générer des sanctions ou obtenir des réparations. Celles-ci peuvent traditionnellement être déclenchées uniquement par l'administration, ou une personne physique ou morale directement concernée par une certaine situation. Dans les cas où c'est l'environnement qui est affecté, cela est généralement insuffisant, car la plupart des dommages environnementaux ne sont pas directement liés aux intérêts humains individuels. Par conséquent, il est important que les systèmes juridiques accordent aux « représentants » de l'intérêt public le droit de poursuivre l'administration pour inaction ou insuffisance d'action, ou de poursuivre des particuliers ou des entreprises pour avoir enfreint la loi ou causé des dommages à l'environnement. Il existe plusieurs manières d'y parvenir : des organisations non gouvernementales désignées peuvent se voir accorder ce droit ; le système juridique peut prévoir des recours collectifs ou des poursuites citoyennes, etc. Le droit d'intenter une action pour défendre l'intérêt public, plutôt que de défendre uniquement un intérêt de propriété, est l'un des éléments les plus importants de la législation environnementale moderne.
Conclusion
Une bonne législation environnementale est une condition préalable pour atteindre et maintenir les niveaux de qualité souhaités dans l'environnement naturel, ainsi que dans l'environnement de travail.
Ce qu'est une « bonne » législation environnementale peut être difficile à définir. Certains souhaitent voir un déclin des méthodes de commandement et de contrôle, et leur remplacement par des techniques d'incitation plus douces mais, dans la pratique, il n'existe pas de formule standard pour décider quels devraient être les ingrédients de la loi. L'important, cependant, est de rendre la législation adaptée à la situation particulière du pays concerné, en adaptant les principes, méthodes et techniques disponibles aux besoins, aux capacités et aux traditions juridiques de chaque pays.
Cela est d'autant plus vrai à une époque où un grand nombre de pays en développement et de pays à économie en transition cherchent à se doter d'une « bonne » législation environnementale ou à moderniser une législation déjà en place. Cependant, en tendant vers cet objectif, une législation qui réussit dans un contexte juridique, économique et social particulier, souvent celui d'un pays industrialisé, est encore trop souvent importée comme modèle dans des pays et des systèmes juridiques pour lesquels elle est totalement inadaptée.
La « particularisation » de la législation est donc peut-être l'élément le plus important pour atteindre l'objectif d'une législation environnementale efficace.