Le terme utilisé comme titre de cet article, évaluations d'impact sur l'environnement, est maintenant de plus en plus, mais pas universellement, remplacé par le terme évaluations environnementales. Un rapide rappel de la raison de ce changement de nom nous aidera à définir le caractère essentiel de l'activité décrite par ces noms, et l'un des facteurs importants d'opposition ou de réticence à utiliser le mot impact.
En 1970, la National Environmental Policy Act (NEPA) est entrée en vigueur aux États-Unis, établissant des objectifs de politique environnementale pour le gouvernement fédéral, en mettant l'accent sur la nécessité de prendre en compte les facteurs environnementaux dans la prise de décision. Il est bien sûr facile d'énoncer un objectif politique, mais il est plus difficile de l'atteindre. Pour s'assurer que la loi avait du "mordant", les législateurs ont incorporé une disposition exigeant que le gouvernement fédéral prépare une "étude d'impact environnemental" (EIE) pour toute action proposée "susceptible d'affecter de manière significative la qualité de l'environnement humain". Le contenu de ce document devait être examiné avant qu'une décision ne soit prise quant à savoir si l'action proposée devait être lancée. Le travail effectué pour préparer l'EIE est devenu connu sous le nom d'étude d'impact sur l'environnement (EIE), car il impliquait l'identification, la prévision et l'évaluation des impacts de l'action fédérale proposée.
Le mot « impact », en anglais, n'est malheureusement pas un terme positif. Un impact est considéré comme nuisible (presque par définition). Par conséquent, alors que la pratique de l'EIE s'étendait au-delà des États-Unis vers le Canada, l'Europe, l'Asie du Sud-Est et l'Australasie, de nombreux gouvernements et leurs conseillers ont voulu s'éloigner des aspects négatifs de l'impact, et c'est ainsi que le terme évaluation environnementale (EE) est né. EIA et EA sont identiques (sauf aux États-Unis et dans les quelques pays qui ont adopté le système américain, où EIA et EA ont des significations précises et différentes). Dans cet article, seule l'EIE sera mentionnée, même s'il convient de rappeler que tous les commentaires s'appliquent également à l'EE, et que les deux termes sont utilisés au niveau international.
En plus de l'utilisation du mot impact, le contexte dans lequel l'EIE a été appliquée (en particulier aux États-Unis et au Canada) a également influencé les perceptions de l'EIE qui étaient (et dans certains cas sont encore) courantes parmi les politiciens, les hauts fonctionnaires fonctionnaires et « aménageurs » privés et publics. Tant aux États-Unis qu'au Canada, la planification de l'utilisation des terres était faible et la préparation des EIE ou des rapports d'EIE était souvent « détournée » par les parties intéressées et devenait presque une activité d'élaboration de plans. Cela a encouragé la production de documents volumineux en plusieurs volumes, longs et coûteux à produire et, bien sûr, pratiquement impossibles à lire et à utiliser ! Parfois, des projets ont été retardés alors que toutes ces activités étaient en cours, causant de l'irritation et des coûts financiers aux promoteurs et aux investisseurs.
En outre, au cours des cinq à six premières années de son fonctionnement, la NEPA a donné lieu à de nombreux procès dans lesquels les opposants au projet ont pu contester l'adéquation des EIS pour des raisons techniques et parfois procédurales. Encore une fois, cela a causé de nombreux retards dans les projets. Cependant, au fur et à mesure que l'expérience a été acquise et que des directives plus claires et plus strictes ont été publiées, le nombre d'affaires portées devant les tribunaux a considérablement diminué.
Malheureusement, l'effet combiné de ces expériences a été de donner la nette impression à de nombreux observateurs extérieurs que l'EIE était une activité bien intentionnée qui, malheureusement, avait mal tourné et a fini par être plus un obstacle qu'une aide au développement. Pour beaucoup de gens, cela semblait une activité appropriée, sinon entièrement nécessaire, pour les pays développés complaisants, mais pour les pays en voie d'industrialisation, c'était un luxe coûteux qu'ils ne pouvaient pas vraiment se permettre.
Malgré la réaction négative dans certains endroits, la propagation de l'EIE s'est avérée irrésistible à l'échelle mondiale. À partir de 1970 aux États-Unis, l'EIE s'est étendue au Canada, à l'Australie et à l'Europe. Un certain nombre de pays en développement, par exemple les Philippines, l'Indonésie et la Thaïlande, ont introduit des procédures d'EIE avant de nombreux pays d'Europe occidentale. Fait intéressant, les diverses banques de développement, telles que la Banque mondiale, ont été parmi les organisations les plus lentes à introduire l'EIE dans leurs systèmes décisionnels. En effet, ce n'est qu'à la fin des années 1980 et au début des années 1990 que les banques et les agences d'aide bilatérales ont pu affirmer avoir rattrapé le reste du monde. Rien n'indique que la vitesse à laquelle les lois et réglementations en matière d'EIE sont introduites dans les systèmes décisionnels nationaux ralentisse. En fait, suite au « Sommet de la Terre » tenu à Rio de Janeiro en 1992, l'EIE a été de plus en plus utilisée alors que les agences internationales et les gouvernements nationaux tentent de répondre aux recommandations faites à Rio concernant la nécessité d'un développement durable.
Qu'est-ce que l'EIE ?
Comment expliquer la popularité toujours croissante de l'EIE ? Que peut-il faire pour les gouvernements, les promoteurs des secteurs privé et public, les travailleurs, leurs familles et les communautés dans lesquelles ils vivent ?
Avant l'EIE, les projets de développement tels que les autoroutes, les barrages hydroélectriques, les ports et les installations industrielles étaient évalués sur des bases techniques, économiques et, bien sûr, politiques. De tels projets ont certains objectifs économiques et sociaux à atteindre, et les décideurs impliqués dans la délivrance de permis, de licences ou d'autres types d'autorisations étaient intéressés à savoir si les projets les atteindraient (en mettant de côté les projets conçus et construits à des fins politiques telles que comme prestige). Cela a nécessité une étude économique (généralement une analyse coûts-avantages) et des investigations techniques. Malheureusement, ces études ne tenaient pas compte des effets sur l'environnement et, au fil du temps, de plus en plus de gens ont pris conscience des dommages croissants causés à l'environnement par de tels projets de développement. Dans de nombreux cas, les impacts environnementaux et sociaux imprévus ont entraîné des coûts économiques ; par exemple, le barrage de Kariba en Afrique (à la frontière entre la Zambie et le Zimbabwe) a entraîné la réinstallation de nombreux villages dans des zones qui n'étaient pas adaptées à l'agriculture traditionnelle pratiquée par la population. Dans les zones réinstallées, la nourriture est devenue rare et le gouvernement a dû lancer des opérations d'approvisionnement alimentaire d'urgence. D'autres exemples de coûts "supplémentaires" inattendus ainsi que de dommages environnementaux ont conduit à une prise de conscience croissante que les techniques traditionnelles d'évaluation de projet avaient besoin d'une dimension supplémentaire pour réduire les risques d'impacts inattendus et indésirables.
La prise de conscience croissante parmi les gouvernements, les organisations non gouvernementales (ONG) et les membres du public des pénalités économiques inattendues pouvant découler de grands projets de développement a coïncidé avec une croissance parallèle de la compréhension mondiale de l'importance de l'environnement. En particulier, les préoccupations portaient sur les implications d'une croissance démographique croissante et de l'expansion concomitante des activités économiques, et sur la question de savoir s'il pourrait y avoir des contraintes environnementales à une telle croissance. L'importance des processus biogéochimiques mondiaux et autres pour le maintien de la propreté de l'air et de l'eau ainsi que des ressources renouvelables telles que la nourriture et le bois a été de plus en plus reconnue. En conséquence, beaucoup étaient convaincus que l'environnement ne pouvait plus être considéré comme un fournisseur passif et sans fin de biens et un récepteur de déchets humains. Il devait être considéré comme un élément actif du processus de développement qui, s'il était mal traité, pouvait réduire les chances d'atteindre les objectifs de développement. Cette prise de conscience a conduit à l'élaboration et à la mise en œuvre d'un certain nombre de procédures ou de pratiques visant à intégrer l'environnement dans le processus de développement en considérant dans quelle mesure il pourrait être endommagé ou amélioré. L'une de ces procédures est l'EIE. L'objectif général est de réduire le risque - pour l'homo sapiens en général, et les groupes locaux en particulier - que les dommages environnementaux entraînent des conséquences mortelles telles que des famines et des inondations.
Fondamentalement, l'EIE est un moyen d'identifier, de prévoir et d'évaluer les impacts environnementaux d'une action de développement proposée, et de ses alternatives, avant qu'une décision soit prise pour la mettre en œuvre. L'objectif est d'intégrer l'EIE dans les activités standard, de préfaisabilité, de faisabilité, d'évaluation et de conception qui sont menées pour tester si une proposition atteindra ses objectifs. En entreprenant des travaux d'EIE parallèlement à ces études, il devrait être possible d'identifier, en amont, les impacts négatifs significatifs (et ceux qui sont bénéfiques) et de « concevoir », dans la mesure du possible, les impacts néfastes. De plus, les avantages peuvent être améliorés. Le résultat de toute EIE devrait être une proposition qui, de par son emplacement, sa conception et sa méthode de construction ou d'exploitation, est « respectueuse de l'environnement » dans la mesure où ses implications environnementales sont acceptables et où toute détérioration de l'environnement est peu susceptible de causer des difficultés. L'EIA est donc un outil préventif, et la médecine fournit une analogie appropriée. Dans le domaine de la médecine communautaire, il est préférable, et économiquement moins cher, de prévenir la maladie plutôt que de la guérir. Dans le processus de développement, il est préférable de minimiser les dommages environnementaux (tout en atteignant les objectifs économiques) plutôt que de financer des actions coûteuses de nettoyage ou de réhabilitation après que des dommages se soient produits.
Application de l'EIE
A quels types d'activités de développement l'EIE s'applique-t-elle ? Il n'y a pas de réponse standard ou correcte. Chaque pays décide du type et de l'ampleur des activités devant faire l'objet d'une EIE ; par exemple, une route de 10 km proposée dans une petite île tropicale peut avoir des impacts significatifs, mais une route similaire dans un grand pays semi-aride à faible densité de population serait probablement écologiquement neutre. Dans tous les pays, l'EIE est appliquée aux projets de développement « physiques » selon des critères nationaux ; dans certains pays, l'EIE est également appliquée aux plans, programmes et politiques de développement (tels que les programmes de développement sectoriel pour l'approvisionnement énergétique et les plans de développement nationaux) qui pourraient avoir des impacts environnementaux significatifs. Parmi les pays qui appliquent l'EIE à ce type d'actions figurent les États-Unis, les Pays-Bas et la Chine. Cependant, ces pays sont l'exception à la pratique normale. La plupart des EIE sont préparées pour des projets de développement physique, même s'il ne fait aucun doute que les EIE « stratégiques » gagneront en importance à l'avenir.
Quels types d'impacts sont analysés dans les EIE ? Là encore, cela varie d'un pays à l'autre, mais dans une moindre mesure que dans le cas des types d'activités proposées soumises à l'EIE. La réponse habituelle donnée est les impacts « environnementaux », auxquels la réponse inévitable est probablement : « Oui, mais qu'est-ce que l'« environnemental » ? » En règle générale, la plupart des EIE se concentrent sur l'environnement biophysique, c'est-à-dire les impacts sur des facteurs tels que :
- qualité et quantité de l'eau
- qualité de l'air
- écosystèmes et processus écologiques
- niveaux de bruit.
Dans certains cas, aucun autre impact n'est pris en compte. Cependant, les limites de limiter l'EIE aux impacts biophysiques ont été remises en question et, de plus en plus, de plus en plus d'EIE sont basées sur un concept large de l'environnement et incluent, le cas échéant, les impacts sur :
- communautés locales (impacts « sociaux »)
- économies locales
- la santé et la sécurité
- paysages
- ressources culturelles (sites archéologiques ou historiques, caractéristiques environnementales ayant une signification spirituelle pour les communautés locales, etc.).
Deux raisons contribuent à expliquer cette définition élargie des impacts « environnementaux ». Premièrement, il s'est avéré socialement et politiquement inacceptable de considérer les impacts d'une proposition sur l'environnement biophysique et, en même temps, d'ignorer les effets sociaux, sanitaires et économiques sur les communautés locales et les habitants. Ce problème a été dominant dans les pays développés, en particulier ceux qui ont de faibles systèmes de planification de l'utilisation des terres dans lesquels les objectifs sociaux et économiques sont intégrés.
Dans les pays en développement, ce facteur existe également et est complété par une explication supplémentaire et complémentaire. La majorité de la population des pays en développement entretient avec son environnement un ensemble de relations directes plus étroites et, à bien des égards, plus complexes que dans les pays développés. Cela signifie que la façon dont les communautés locales et leurs membres interagissent avec leur environnement peut être modifiée par les impacts environnementaux, sociaux et économiques. Par exemple, dans les localités pauvres, un nouveau projet majeur tel qu'une centrale électrique de 2,400 XNUMX MW introduira une source de nouvelles opportunités de travail et d'infrastructures sociales (écoles, cliniques) pour fournir la main-d'œuvre importante nécessaire. Fondamentalement, les revenus injectés dans l'économie locale font de la localité de la centrale un îlot de prospérité dans un océan de pauvreté. Cela attire les pauvres dans la région pour essayer d'améliorer leur niveau de vie en essayant d'obtenir un emploi et d'utiliser les nouvelles installations. Tous ne réussiront pas. Ceux qui échouent essaieront d'offrir des services aux personnes employées, par exemple en fournissant du bois de chauffage ou du charbon de bois. Cela entraînera un stress environnemental, souvent à des endroits éloignés de la centrale électrique. De tels impacts se produiront en plus des impacts causés par l'afflux de travailleurs et de leurs familles qui sont directement employés sur le site de la station. Ainsi, le principal effet social induit d'un projet, l'influx migratoire, entraîne des impacts environnementaux. Si ces implications socio-économiques n'étaient pas analysées, les EIE risqueraient de ne pas atteindre l'un de leurs principaux objectifs, à savoir identifier, prévoir, évaluer et atténuer les impacts biophysiques sur l'environnement.
Pratiquement toutes les EIE liées au projet se concentrent sur l'environnement externe, c'est-à-dire l'environnement à l'extérieur des limites du site. Cela reflète l'histoire de l'EIE. Comme indiqué ci-dessus, il a ses origines dans le monde développé. Dans ces pays, il existe un cadre juridique solide pour la protection de la santé au travail et il était inapproprié pour l'EIE de se concentrer sur l'environnement de travail interne ainsi que sur l'environnement externe, car cela constituerait une duplication des efforts et une mauvaise utilisation des ressources rares.
Dans de nombreux pays en développement, la situation inverse est souvent la réalité. Dans un tel contexte, il semblerait opportun que les EIE, notamment pour les installations industrielles, prennent en compte les impacts sur l'environnement interne. Lorsque l'on considère des impacts tels que les changements dans la qualité de l'air intérieur et les niveaux de bruit, l'objectif principal est la santé des travailleurs. Il y a deux autres aspects qui sont importants ici. Premièrement, dans les pays pauvres, la perte d'un soutien de famille à la suite d'une maladie, d'une blessure ou d'un décès peut forcer les autres membres d'une famille à exploiter les ressources naturelles pour maintenir leur niveau de revenu. Si un certain nombre de familles sont touchées, les impacts cumulatifs peuvent être localement importants. Deuxièmement, la santé des membres de la famille peut être directement affectée par les produits chimiques apportés à la maison sur les vêtements des travailleurs. Il existe donc un lien direct entre les environnements internes et externes. L'inclusion de l'environnement interne dans l'EIE a reçu peu d'attention dans la littérature sur l'EIE et se distingue par son absence dans les lois, réglementations et directives relatives à l'EIE. Cependant, il n'y a aucune raison logique ou pratique pour laquelle, si les circonstances locales s'y prêtent, les EIE ne devraient pas traiter des questions importantes de la santé des travailleurs et des éventuelles implications externes d'une détérioration du bien-être physique et mental des travailleurs.
Coûts et avantages des EIE
La question la plus fréquemment soulevée par ceux qui s'opposent à l'EIE ou qui sont neutres à son égard concerne peut-être le coût. La préparation des EIS prend du temps et des ressources, et, en fin de compte, cela signifie de l'argent. Il est donc important de considérer les aspects économiques de l'EIE.
Les principaux coûts d'introduction des procédures d'EIE dans un pays incombent aux investisseurs ou aux promoteurs de projets, ainsi qu'au gouvernement central ou local (selon la nature des procédures). Dans pratiquement tous les pays, les investisseurs ou les promoteurs de projets paient pour la préparation des EIE de leurs projets. De même, les initiateurs (généralement des agences gouvernementales) des stratégies d'investissement sectorielles et des plans de développement régional paient pour leurs EIE. Les données provenant des pays développés et en développement indiquent que le coût de préparation des EIE varie de 0.1 % à 1 % du coût en capital d'un projet. Cette proportion peut augmenter lorsque les mesures d'atténuation recommandées dans les EIE sont prises en compte. Le coût dépend du type d'atténuation recommandé. Évidemment, réinstaller 5,000 15 familles de manière à maintenir leur niveau de vie est un exercice relativement coûteux. Dans de tels cas, les coûts de l'EIS et des mesures d'atténuation peuvent atteindre 20 à 1 % du coût en capital. Dans d'autres cas, il peut être compris entre 5 et XNUMX %. De tels chiffres peuvent sembler excessifs et indiquer que l'EIE est une charge financière. Il ne fait aucun doute que l'EIE coûte de l'argent, mais d'après l'expérience de l'auteur, aucun grand projet n'a été interrompu en raison des coûts de préparation de l'EIE et, dans quelques cas seulement, les projets ont été rendus non rentables en raison du coût des mesures d'atténuation nécessaires.
Les procédures d'EIE imposent également des coûts aux gouvernements centraux ou locaux qui découlent du personnel et d'autres ressources qui doivent être affectées à la gestion du système et au traitement et à l'examen des EIE. Encore une fois, le coût dépend de la nature de la procédure et du nombre d'EIS produits par an. L'auteur n'a connaissance d'aucun calcul visant à fournir un chiffre moyen pour ce coût.
Pour revenir à notre analogie médicale, la prévention de la maladie nécessite un investissement initial important pour assurer des avantages futurs et peut-être dispersés à long terme en termes de santé de la population, et l'EIA n'est pas différente. Les avantages financiers peuvent être examinés du point de vue du promoteur ainsi que de celui du gouvernement et de la société en général. Le promoteur peut bénéficier de plusieurs façons :
- prévention des retards dans l'obtention des autorisations
- identification des mesures d'atténuation impliquant le recyclage et la récupération des composants des flux de déchets
- création d'environnements de travail plus propres
- identification d'alternatives moins chères.
Tous ces éléments ne fonctionneront pas dans tous les cas, mais il est utile d'examiner les façons dont les économies peuvent revenir au promoteur.
Dans tous les pays, divers permis, autorisations et autorisations sont nécessaires avant qu'un projet puisse être mis en œuvre et exploité. Les procédures d'autorisation prennent du temps, et cela peut être prolongé s'il y a une opposition à un projet et qu'il n'existe aucun mécanisme formel permettant d'identifier, d'examiner et d'enquêter les préoccupations. Il ne fait guère de doute que l'époque des populations passives accueillant tout développement comme signe d'un progrès économique et social inévitable est presque révolue. Tous les projets font l'objet d'un examen minutieux local, national et international, par exemple, l'opposition continue en Inde au complexe de barrages de Sardar Sarovar (Narmada).
Dans ce contexte, l'EIE fournit un mécanisme permettant de répondre aux préoccupations du public, voire de les éliminer. Des études menées dans des pays développés (comme le Royaume-Uni) ont montré que l'EIE pouvait réduire la probabilité de retards dans l'obtention des autorisations - et le temps c'est de l'argent ! En effet, une étude réalisée par British Gas à la fin des années 1970 a montré que le délai moyen d'obtention d'une autorisation était plus court avec EIA que pour des projets similaires sans EIA.
Les coûts supplémentaires de l'atténuation ont été mentionnés, mais il vaut la peine de considérer la situation inverse. Pour les installations qui produisent un ou plusieurs flux de déchets, l'EIE peut identifier des mesures d'atténuation qui réduisent la charge de déchets en utilisant des processus de récupération ou de recyclage. Dans le premier cas, la récupération d'un composant d'un flux de déchets pourrait permettre au promoteur de le vendre (si un marché est disponible) et de couvrir les coûts du processus de récupération ou même de réaliser un profit. Le recyclage d'un élément tel que l'eau peut réduire la consommation, diminuant ainsi les dépenses en matières premières.
Si une EIE s'est concentrée sur l'environnement interne, alors les conditions de travail devraient être meilleures qu'elles n'auraient été le cas sans l'EIE. Un lieu de travail plus propre et plus sûr réduit le mécontentement, les maladies et les absences des travailleurs. L'effet global est susceptible d'être une main-d'œuvre plus productive, ce qui est encore une fois un avantage financier pour le promoteur ou l'exploitant.
Enfin, l'option privilégiée choisie sur la base des seuls critères techniques et économiques peut, en fait, ne pas être la meilleure alternative. Au Botswana, un site avait été sélectionné pour stocker l'eau avant son acheminement vers Gaborone (la capitale). Une EIE a été mise en œuvre et il a été constaté, au début des travaux d'EIE, que les impacts environnementaux seraient significativement négatifs. Au cours des travaux d'enquête, l'équipe de l'EIE a identifié un site alternatif qu'elle a été autorisée à inclure dans l'EIE. La comparaison des sites alternatifs a montré que les impacts environnementaux de la deuxième option étaient beaucoup moins sévères. Les études technico-économiques ont montré que le site répondait aux critères technico-économiques. En fait, il a été constaté que le deuxième site pouvait répondre aux objectifs de développement initiaux avec moins de dommages environnementaux et coûtait 50 % moins cher à construire (UICN et Gouvernement de la République du Botswana, non daté). Sans surprise, la deuxième option a été mise en œuvre, au profit non seulement du promoteur (une organisation parapublique) mais de l'ensemble de la population contribuable du Botswana. De tels exemples sont susceptibles d'être rares, mais indiquent l'opportunité offerte par les travaux d'EIE de « tester » diverses options de développement.
Les principaux avantages des procédures d'EIE sont répartis entre les composantes de la société, telles que le gouvernement, les communautés et les individus. En empêchant une détérioration inacceptable de l'environnement, l'EIE aide à maintenir les « processus vitaux » essentiels dont dépendent toutes les vies et activités humaines. Il s'agit d'un avantage à long terme et dispersé. Dans des cas spécifiques, l'EIE peut éviter des dommages environnementaux localisés qui nécessiteraient des mesures correctives (généralement coûteuses) à une date ultérieure. Le coût des mesures correctives incombe généralement au gouvernement local ou central et non au promoteur ou à l'exploitant de l'installation qui a causé le dommage.
Les événements récents, notamment depuis le « Sommet de la Terre » de Rio, modifient lentement les objectifs des activités de développement. Jusqu'à récemment, les objectifs du développement étaient d'améliorer les conditions économiques et sociales dans une zone déterminée. De plus en plus, la réalisation de critères ou d'objectifs de « durabilité » occupe une place centrale dans la hiérarchie traditionnelle des objectifs (qui restent toujours d'actualité). L'introduction de la durabilité comme objectif important, voire primordial, dans le processus de développement aura une profonde influence sur l'existence future du débat stérile « emplois contre environnement » dont a souffert l'EIE. Ce débat avait une certaine signification lorsque l'environnement était à l'extérieur du processus de développement et regardait à l'intérieur. Aujourd'hui, l'environnement devient central et le débat est centré sur les mécanismes permettant d'avoir des emplois et un environnement sain liés de manière durable. L'EIE a encore une contribution cruciale et croissante à apporter en tant que l'un des mécanismes importants pour progresser vers et atteindre la durabilité.