Quinta-feira, Março 24 2011 17: 17

Avaliações de impacto ambiental

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O termo usado como título deste artigo, avaliações de impacto ambiental, tem sido cada vez mais, mas não universalmente, substituído pelo termo avaliações ambientais. Uma rápida revisão do motivo dessa mudança de nome nos ajudará a definir a natureza essencial da atividade descrita por esses nomes e um dos fatores importantes por trás da oposição ou relutância em usar a palavra impacto.

Em 1970, o National Environmental Policy Act (NEPA) tornou-se lei nos Estados Unidos, estabelecendo metas de política ambiental para o governo federal, com foco na necessidade de levar em conta os fatores ambientais na tomada de decisões. É claro que é fácil estabelecer um objetivo de política, mas é mais difícil alcançá-lo. Para garantir que a Lei tivesse “dentes”, os legisladores incorporaram uma disposição exigindo que o governo federal preparasse uma “Declaração de Impacto Ambiental” (EIA) para qualquer ação proposta “provável de afetar significativamente a qualidade do ambiente humano”. O conteúdo deste documento deveria ser considerado antes que uma decisão fosse tomada sobre se a ação proposta deveria ser iniciada. O trabalho de elaboração do EIA ficou conhecido como estudo de impacto ambiental (EIA), por envolver a identificação, previsão e avaliação dos impactos da proposta de ação federal.

A palavra “impacto”, em inglês, infelizmente não é um termo positivo. Um impacto é considerado prejudicial (quase por definição). Portanto, como a prática da AIA se espalhou além dos Estados Unidos para o Canadá, Europa, Sudeste Asiático e Australásia, muitos governos e seus conselheiros queriam se afastar dos aspectos negativos do impacto, e assim nasceu o termo avaliação ambiental (EA). EIA e EA são idênticos (exceto nos Estados Unidos e naqueles poucos países que adotaram o sistema americano, onde EIA e EA têm significados precisos e diferentes). Neste artigo, apenas a EIA será mencionada, embora deva ser lembrado que todos os comentários se aplicam igualmente à EA, e ambos os termos são usados ​​internacionalmente.

Além do uso da palavra impacto, o contexto em que o EIA foi aplicado (particularmente nos Estados Unidos e no Canadá) também influenciou as percepções do EIA que eram (e em alguns casos ainda são) comuns entre políticos, altos funcionários do governo funcionários públicos e “desenvolvedores” do setor público e privado. Tanto nos Estados Unidos quanto no Canadá, o planejamento do uso da terra era fraco e a preparação de EISs ou relatórios de EIA eram muitas vezes “seqüestrados” pelas partes interessadas e quase se tornavam atividades de elaboração de planos. Isso encorajou a produção de documentos grandes e de vários volumes que consumiam tempo e eram caros para produzir e, é claro, virtualmente impossíveis de ler e agir! Às vezes, os projetos eram adiados enquanto toda essa atividade estava em andamento, causando irritação e custos financeiros aos proponentes e investidores.

Além disso, nos primeiros cinco a seis anos de sua operação, o NEPA deu origem a muitos processos judiciais nos quais os oponentes do projeto puderam contestar a adequação dos EISs por motivos técnicos e, às vezes, processuais. Novamente, isso causou muitos atrasos nos projetos. No entanto, com o ganho de experiência e a emissão de orientações mais claras e rigorosas, o número de casos encaminhados à Justiça diminuiu significativamente.

Infelizmente, o efeito combinado dessas experiências foi dar a impressão distinta a muitos observadores externos de que o EIA era uma atividade bem-intencionada que, infelizmente, deu errado e acabou sendo mais um obstáculo do que uma ajuda ao desenvolvimento. Para muitas pessoas, parecia uma atividade apropriada, se não totalmente necessária, para países desenvolvidos auto-indulgentes, mas para nações em processo de industrialização era um luxo caro que eles realmente não podiam pagar.

Apesar da reação adversa em alguns lugares, globalmente a disseminação da AIE tem se mostrado irresistível. A partir de 1970 nos Estados Unidos, o EIA se estendeu ao Canadá, Austrália e Europa. Vários países em desenvolvimento – por exemplo, Filipinas, Indonésia e Tailândia – introduziram procedimentos de AIA antes de muitos países da Europa Ocidental. Curiosamente, os vários bancos de desenvolvimento, como o Banco Mundial, estiveram entre as organizações mais lentas a introduzir a AIA em seus sistemas de tomada de decisão. De fato, foi apenas no final dos anos 1980 e início dos anos 1990 que os bancos e as agências bilaterais de ajuda alcançaram o resto do mundo. Não há sinal de que o ritmo em que as leis e regulamentos de AIA estão sendo introduzidos nos sistemas nacionais de tomada de decisão esteja se tornando mais lento. De fato, após a “Cúpula da Terra” realizada no Rio de Janeiro em 1992, o EIA tem sido usado cada vez mais, pois as agências internacionais e os governos nacionais tentam atender às recomendações feitas no Rio sobre a necessidade de desenvolvimento sustentável.

O que é EIA?

Como podemos explicar a crescente popularidade do EIA? O que pode fazer pelos governos, desenvolvedores do setor público e privado, trabalhadores, suas famílias e as comunidades em que vivem?

Antes do EIA, projetos de desenvolvimento como rodovias, hidrelétricas, portos e instalações industriais eram avaliados em bases técnicas, econômicas e, é claro, políticas. Tais projetos têm determinados objetivos econômicos e sociais a serem alcançados, e os tomadores de decisão envolvidos na emissão de alvarás, licenças ou outros tipos de autorização estavam interessados ​​em saber se os projetos os atingiriam (deixando de lado aqueles projetos concebidos e construídos para fins políticos, como como prestígio). Isso exigia um estudo econômico (geralmente análise de custo-benefício) e investigações técnicas. Infelizmente, esses estudos não levaram em conta os efeitos ambientais e, com o passar do tempo, mais e mais pessoas se conscientizaram dos crescentes danos causados ​​ao meio ambiente por tais projetos de desenvolvimento. Em muitos casos, os impactos ambientais e sociais não intencionais levaram a custos econômicos; por exemplo, a barragem de Kariba na África (na fronteira entre Zâmbia e Zimbábue) resultou no reassentamento de muitas aldeias em áreas que não eram adequadas para a agricultura tradicional praticada pelo povo. Nas áreas reassentadas, os alimentos escassearam e o governo teve de iniciar operações de abastecimento alimentar de emergência. Outros exemplos de custos “adicionais” inesperados, bem como danos ambientais, levaram a uma crescente percepção de que as técnicas tradicionais de avaliação de projetos precisavam de uma dimensão adicional para reduzir as chances de impactos inesperados e indesejados.

A crescente conscientização entre governos, organizações não-governamentais (ONGs) e membros do público sobre as inesperadas penalidades econômicas que podem surgir de grandes projetos de desenvolvimento coincidiu com um crescimento paralelo na compreensão global da importância do meio ambiente. Em particular, a preocupação se concentrou nas implicações do aumento do crescimento populacional e na consequente expansão das atividades econômicas, e se pode haver restrições ambientais a esse crescimento. A importância da biogeoquímica global e outros processos para a manutenção de ar e água limpos, bem como recursos renováveis, como alimentos e madeira, foram cada vez mais reconhecidos. Como resultado, muitos estavam convencidos de que o meio ambiente não poderia mais ser visto como um distribuidor passivo e interminável de bens e um receptor de dejetos humanos. Tinha que ser visto como uma parte ativa do processo de desenvolvimento que, se mal tratado, poderia reduzir as chances de alcançar os objetivos de desenvolvimento. Essa constatação levou ao desenvolvimento e implementação de uma série de procedimentos ou práticas para incorporar o meio ambiente no processo de desenvolvimento, considerando até que ponto ele pode ser prejudicado ou melhorado. Um desses procedimentos é o EIA. O objetivo geral é reduzir o risco – para o homo sapiens em geral e grupos locais em particular – de que os danos ambientais resultem em consequências que ameaçam a vida, como fome e inundações.

Basicamente, o EIA é um meio de identificar, prever e avaliar os impactos ambientais de uma ação de desenvolvimento proposta, e suas alternativas, antes que uma decisão seja tomada para implementá-la. O objetivo é integrar o EIA nas atividades de padrão, pré-viabilidade, viabilidade, avaliação e projeto que são realizadas para testar se uma proposta atenderá aos seus objetivos. Ao realizar o trabalho de AIA em paralelo com estes estudos, deve ser possível identificar, precocemente, os impactos adversos significativos (e os que são benéficos) e “desenhar”, na medida do possível, os impactos nocivos. Além disso, os benefícios podem ser aprimorados. O resultado de qualquer AIA deve ser uma proposta que, na sua localização, concepção e método de construção ou operação, seja “amiga do ambiente” na medida em que as suas implicações ambientais sejam aceitáveis ​​e seja improvável que qualquer deterioração ambiental cause dificuldades. A AIE é, portanto, uma ferramenta preventiva, e a medicina fornece uma analogia apropriada. No campo da medicina comunitária é melhor, e economicamente mais barato, prevenir doenças do que curá-las. No processo de desenvolvimento, é melhor minimizar os danos ambientais (ainda atingindo os objetivos econômicos) do que financiar ações caras de limpeza ou reabilitação após a ocorrência dos danos.

Aplicação do EIA

A que tipos de actividades de desenvolvimento se aplica a AIA? Não existe uma resposta padrão ou correta. Cada país decide sobre o tipo e a escala das atividades a serem sujeitas ao EIA; por exemplo, uma estrada proposta de 10 km em uma pequena ilha tropical pode causar impactos significativos, mas uma estrada semelhante em um grande país semiárido com baixa densidade populacional provavelmente seria ambientalmente neutra. Em todos os países, o EIA é aplicado a projetos de desenvolvimento “físico” de acordo com critérios nacionais; em alguns países, a AIA é aplicada também a planos, programas e políticas de desenvolvimento (tais como programas de desenvolvimento sectorial para o abastecimento de energia e planos de desenvolvimento nacional) que possam causar impactos ambientais significativos. Entre os países que aplicam o EIA para esse tipo de ação estão os Estados Unidos, a Holanda e a China. No entanto, esses países são a exceção à prática normal. A maioria dos EIAs são preparados para projetos de desenvolvimento físico, embora não haja dúvida de que EIAs “estratégicos” aumentarão em importância no futuro.

Que tipos de impactos são analisados ​​nos EIAs? Novamente, isso varia de país para país, mas em menor grau do que no caso dos tipos de atividades propostas sujeitas ao EIA. A resposta usual dada é impactos “ambientais”, para os quais a resposta inevitável provavelmente será: “Sim, mas o que é 'ambiental'?” Geralmente, a maioria dos EIAs se concentra no ambiente biofísico, ou seja, impactos em fatores como:

  • qualidade e quantidade de água
  • qualidade do ar
  • ecossistemas e processos ecológicos
  • níveis de ruído.

 

Em alguns casos, nenhum outro impacto é considerado. No entanto, as limitações de restringir o EIA aos impactos biofísicos têm sido questionadas e, cada vez mais, os EIAs são baseados em um conceito amplo de meio ambiente e incluem, quando apropriado, impactos sobre:

  • comunidades locais (impactos “sociais”)
  • economias locais
  • saúde e segurança
  • paisagens
  • recursos culturais (sítios arqueológicos ou históricos, características ambientais com significado espiritual para as comunidades locais, etc.).

 

Há duas razões que ajudam a explicar essa definição mais ampla de impactos “ambientais”. Em primeiro lugar, foi considerado social e politicamente inaceitável considerar os impactos de uma proposta no ambiente biofísico e, ao mesmo tempo, ignorar os efeitos sociais, de saúde e econômicos nas comunidades e habitantes locais. Esta questão tem sido dominante nos países desenvolvidos, especialmente naqueles que têm sistemas de planejamento de uso da terra fracos nos quais os objetivos sociais e econômicos são incorporados.

Nos países em desenvolvimento, esse fator também existe e é acompanhado por uma explicação adicional e complementar. A maioria da população dos países em desenvolvimento tem um conjunto mais próximo e, de muitas maneiras, mais complexo de relações diretas com seu meio ambiente do que nos países desenvolvidos. Isso significa que a forma como as comunidades locais e seus membros interagem com o meio ambiente pode ser alterada por impactos ambientais, sociais e econômicos. Por exemplo, em localidades pobres, um grande projeto novo, como uma usina elétrica de 2,400 MW, introduzirá uma fonte de novas oportunidades de trabalho e infraestrutura social (escolas, clínicas) para fornecer a grande força de trabalho necessária. Basicamente, a renda injetada na economia local faz da localidade da usina uma ilha de prosperidade em um mar de pobreza. Isso atrai pessoas pobres para a área para tentar melhorar seu padrão de vida, tentando conseguir um emprego e usar as novas instalações. Nem todos serão bem-sucedidos. Os malsucedidos tentarão oferecer serviços aos empregados, por exemplo, fornecendo lenha ou carvão. Isso causará estresse ambiental, muitas vezes em locais distantes da usina. Tais impactos se somarão aos impactos causados ​​pelo afluxo de trabalhadores e seus familiares que trabalham diretamente no local da estação. Assim, o principal efeito social induzido por um projeto – a imigração – causa impactos ambientais. Se essas implicações socioeconômicas não fossem analisadas, os EIAs correriam o risco de não atingir um de seus principais objetivos, ou seja, identificar, prever, avaliar e mitigar os impactos ambientais biofísicos.

Praticamente todos os EIAs relacionados a projetos se concentram no ambiente externo, ou seja, o ambiente fora dos limites do local. Isso reflete a história da AIA. Como observado acima, teve suas origens no mundo desenvolvido. Nestes países existe um forte quadro legal para a proteção da saúde ocupacional e não era apropriado que a AIA se concentrasse no ambiente interno de trabalho, bem como no ambiente externo, pois isso seria uma duplicação de esforços e mau uso de recursos escassos.

Em muitos países em desenvolvimento, a situação oposta costuma ser a realidade. Nesse contexto, parece apropriado que os EIAs, particularmente para instalações industriais, considerem os impactos no ambiente interno. O foco principal ao considerar impactos como mudanças na qualidade do ar interno e nos níveis de ruído é a saúde dos trabalhadores. Há dois outros aspectos que são importantes aqui. Em primeiro lugar, nos países pobres, a perda de um chefe de família por doença, lesão ou morte pode forçar os outros membros de uma família a explorar os recursos naturais para manter os níveis de renda. Se várias famílias forem afetadas, os impactos cumulativos podem ser localmente significativos. Em segundo lugar, a saúde dos familiares pode ser afetada, diretamente, por produtos químicos trazidos para casa nas roupas dos trabalhadores. Portanto, há uma ligação direta entre os ambientes interno e externo. A inclusão do ambiente interno no EIA tem recebido pouca atenção na literatura de EIA e é notável por sua ausência nas leis, regulamentos e diretrizes de EIA. No entanto, não há nenhuma razão lógica ou prática para que, se as circunstâncias locais forem apropriadas, os EIAs não devam lidar com as questões importantes da saúde dos trabalhadores e as possíveis implicações externas de uma deterioração do bem-estar físico e mental dos trabalhadores.

Custos e Benefícios dos EIAs

Talvez a questão mais frequente levantada por aqueles que se opõem ao EIA ou são neutros em relação a ele diz respeito ao custo. A preparação dos EIS demanda tempo e recursos e, no final das contas, isso significa dinheiro. É importante, portanto, considerar os aspectos econômicos da AIA.

Os principais custos da introdução de procedimentos de AIA num país recaem sobre os investidores ou proponentes do projeto e o governo central ou local (dependendo da natureza dos procedimentos). Em praticamente todos os países, os investidores ou proponentes de projetos pagam pela preparação de EIAs para seus projetos. Da mesma forma, iniciadores (geralmente agências governamentais) de estratégias de investimento setoriais e planos de desenvolvimento regional pagam por seus EIAs. Evidências de países desenvolvidos e em desenvolvimento indicam que o custo de preparação de EIS varia de 0.1% a 1% do custo de capital de um projeto. Essa proporção pode aumentar quando consideradas as medidas mitigadoras recomendadas nos EIAs. O custo depende do tipo de mitigação recomendado. Obviamente, reassentar 5,000 famílias de forma que seu padrão de vida seja mantido é um exercício relativamente caro. Nesses casos, os custos do EIA e das medidas de mitigação podem subir de 15 a 20% do custo de capital. Em outros casos, pode estar entre 1 e 5%. Tais números podem parecer excessivos e indicar que o EIA é um fardo financeiro. Não há dúvida de que o EIA custa dinheiro, mas na experiência do autor nenhum grande projeto foi interrompido por causa dos custos da preparação do EIA, e apenas em alguns casos os projetos se tornaram antieconômicos devido aos custos das medidas de mitigação necessárias.

Os procedimentos de AIA também impõem custos aos governos centrais ou locais decorrentes do pessoal e outros recursos que precisam ser direcionados para o gerenciamento do sistema e processamento e revisão dos EISs. Novamente, o custo depende da natureza do procedimento e de quantos EIS são produzidos por ano. O autor não tem conhecimento de nenhum cálculo que tente fornecer um valor médio para esse custo.

Voltando à nossa analogia médica, a prevenção de doenças requer um investimento inicial significativo para garantir benefícios dispersos futuros e possivelmente de longo prazo em termos de saúde da população, e a AIE não é diferente. Os benefícios financeiros podem ser examinados da perspectiva do proponente, bem como do governo e da sociedade em geral. O proponente pode se beneficiar de várias maneiras:

  • prevenção de atrasos na obtenção de autorizações
  • identificação de medidas de mitigação envolvendo reciclagem e recuperação de componentes de fluxos de resíduos
  • criação de ambientes de trabalho mais limpos
  • identificação de alternativas mais baratas.

 

Nem todos eles funcionarão em todos os casos, mas é útil considerar as maneiras pelas quais as economias podem resultar para o proponente.

Em todos os países, várias licenças, permissões e autorizações são necessárias antes que um projeto possa ser implementado e operado. Os procedimentos de autorização levam tempo, e isso pode ser estendido se houver oposição a um projeto e não existir nenhum mecanismo formal pelo qual as preocupações possam ser identificadas, consideradas e investigadas. Parece haver pouca dúvida de que os dias de populações passivas acolhendo todo o desenvolvimento como sinais de inevitável progresso econômico e social estão quase no fim. Todos os projetos estão sujeitos a crescente escrutínio local, nacional e internacional – por exemplo, a contínua oposição na Índia ao complexo de barragens de Sardar Sarovar (Narmada).

Neste contexto, a AIA fornece um mecanismo para que as preocupações do público sejam abordadas, se não eliminadas. Estudos em países desenvolvidos (como o Reino Unido) mostraram o potencial do EIA para reduzir a probabilidade de atrasos na obtenção de autorizações – e tempo é dinheiro! De fato, um estudo da British Gas no final da década de 1970 mostrou que o tempo médio para obter autorização era menor com EIA do que para projetos similares sem EIA.

Os custos adicionais de mitigação foram mencionados, mas vale a pena considerar a situação oposta. Para instalações que produzem um ou mais fluxos de resíduos, o EIA pode identificar medidas de mitigação que reduzam a carga de resíduos pelo uso de processos de recuperação ou reciclagem. No primeiro caso, a recuperação de um componente de um fluxo de resíduos pode permitir ao proponente vendê-lo (se houver mercado disponível) e cobrir os custos do processo de recuperação ou mesmo obter lucro. A reciclagem de um elemento como a água pode reduzir o consumo, diminuindo assim os gastos com insumos de matéria-prima.

Se um EIA se concentrou no ambiente interno, então as condições de trabalho devem ser melhores do que seriam sem o EIA. Um local de trabalho mais limpo e seguro reduz o descontentamento, as doenças e as ausências do trabalhador. O efeito geral provavelmente será uma força de trabalho mais produtiva, o que novamente é um benefício financeiro para o proponente ou operador.

Por fim, a opção privilegiada selecionada por critérios exclusivamente técnicos e econômicos pode, de fato, não ser a melhor alternativa. No Botswana, foi seleccionado um local para armazenar água antes de ser transportada para Gaborone (a capital). Foi implementado um EIA e constatou-se, no início do trabalho de EIA, que os impactos ambientais seriam significativamente adversos. Durante o trabalho de pesquisa, a equipe de EIA identificou um local alternativo que recebeu permissão para incluir no EIA. A comparação do local alternativo mostrou que os impactos ambientais da segunda opção foram muito menos severos. Estudos técnicos e econômicos mostraram que o local atendeu a critérios técnicos e econômicos. De fato, verificou-se que o segundo local poderia atender aos objetivos de desenvolvimento originais com menos danos ambientais e custou 50% menos para construir (IUCN e Governo da República de Botswana, sem data). Sem surpresa, a segunda opção foi implementada, para benefício não apenas do proponente (uma organização paraestatal), mas de toda a população pagadora de impostos de Botswana. Tais exemplos provavelmente são incomuns, mas indicam a oportunidade oferecida pelo trabalho de EIA para “testar” várias opções de desenvolvimento.

Os principais benefícios dos procedimentos de AIA estão dispersos entre as partes componentes da sociedade, como governo, comunidades e indivíduos. Ao prevenir a deterioração ambiental inaceitável, a AIA ajuda a manter os “processos vitais” essenciais dos quais dependem todas as vidas e atividades humanas. Este é um benefício de longo prazo e disperso. Em casos específicos, o EIA pode evitar danos ambientais localizados que exigiriam medidas corretivas (geralmente caras) em uma data posterior. O custo das medidas corretivas geralmente recai sobre o governo local ou central e não sobre o proponente ou operador da instalação que causou o dano.

Eventos recentes, especialmente desde a “Earth Summit” no Rio, estão lentamente mudando os objetivos das atividades de desenvolvimento. Até recentemente, os objetivos do desenvolvimento eram melhorar as condições econômicas e sociais em uma área específica. Cada vez mais, a conquista de critérios ou objetivos de “sustentabilidade” está ocupando um lugar central na tradicional hierarquia de objetivos (que ainda permanecem relevantes). A introdução da sustentabilidade como um objetivo importante, se não primário, no processo de desenvolvimento terá uma influência profunda na existência futura do debate estéril de “empregos versus meio ambiente” do qual a AIA tem sofrido. Este debate tinha algum significado quando o meio ambiente estava fora do processo de desenvolvimento e olhando para dentro. Agora o meio ambiente está se tornando central e o debate está centrado em mecanismos para ter empregos e um meio ambiente saudável ligados de maneira sustentável. A AIA ainda tem uma contribuição crucial e crescente a dar como um dos mecanismos importantes para avançar e alcançar a sustentabilidade.

 

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