Термин «оценка воздействия на окружающую среду», использованный в названии этой статьи, в настоящее время все чаще, но не повсеместно, заменяется термином «экологическая оценка». Краткий обзор причин этого изменения имени поможет нам определить сущность деятельности, описываемой этими именами, и один из важных факторов, лежащих в основе оппозиции или нежелания использовать слово воздействие.

В 1970 г. в США был принят Закон о национальной экологической политике (NEPA), устанавливающий цели экологической политики для федерального правительства с упором на необходимость учитывать экологические факторы при принятии решений. Конечно, сформулировать цель политики легко, но труднее ее достичь. Чтобы гарантировать, что у Закона есть «зубы», законодатели включили положение, требующее, чтобы федеральное правительство готовило «Заявление о воздействии на окружающую среду» (EIS) для любых предлагаемых действий, «которые могут значительно повлиять на качество окружающей человека среды». Содержание этого документа должно было быть рассмотрено до принятия решения о том, следует ли инициировать предлагаемые действия. Работа, проделанная для подготовки EIS, стала известна как оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС), поскольку она включала идентификацию, прогнозирование и оценку воздействия предлагаемых федеральных действий.

Слово «воздействие» в английском языке, к сожалению, не является положительным термином. Воздействие считается вредным (почти по определению). Поэтому по мере того, как практика ОВОС распространилась за пределы США в Канаду, Европу, Юго-Восточную Азию и Австралазию, многие правительства и их советники хотели отойти от негативных аспектов воздействия, и так родился термин экологическая оценка (ЭО). EIA и EA идентичны (за исключением США и тех немногих стран, которые приняли систему США, где EIA и EA имеют точное и разное значение). В этой статье будет упоминаться только ОВОС, хотя следует помнить, что все комментарии в равной степени относятся к ЭО, и оба термина используются на международном уровне.

В дополнение к использованию слова «воздействие» контекст, в котором применялась ОВОС (особенно в Соединенных Штатах и ​​Канаде), также влиял на восприятие ОВОС, которое было (а в некоторых случаях все еще остается) распространенным среди политиков, высокопоставленных правительственных должностные лица, а также частные и государственные «застройщики». Как в Соединенных Штатах, так и в Канаде планирование землепользования было слабым, и подготовка отчетов EIS или EIA часто «захватывалась» заинтересованными сторонами и почти превращалась в деятельность по составлению планов. Это стимулировало создание больших многотомных документов, которые требовали больших затрат времени и средств, и, конечно же, их было практически невозможно читать и действовать по ним! Иногда проекты откладывались, пока шла вся эта деятельность, что вызывало раздражение и финансовые затраты у инициаторов и инвесторов.

Кроме того, в первые пять-шесть лет своей работы NEPA вызвало множество судебных дел, в которых противники проекта могли оспорить адекватность EIS по техническим, а иногда и по процедурным причинам. Опять же, это вызвало много задержек проектов. Однако по мере накопления опыта и выпуска инструкций, которые были более четкими и строгими, количество дел, переданных в суд, значительно сократилось.

К сожалению, совокупный эффект этих опытов должен был создать у многих внешних наблюдателей отчетливое впечатление, что ОВОС была благонамеренной деятельностью, которая, к сожалению, пошла не так, как надо, и в конечном итоге стала скорее препятствием, чем помощью развитию. Многим это казалось уместным, если не совершенно необходимым занятием для самодовольных развитых стран, но для промышленно развитых стран это была дорогая роскошь, которую они не могли себе позволить.

Несмотря на неблагоприятную реакцию в некоторых местах, глобальное распространение EIA оказалось непреодолимым. Начиная с 1970 года в США ОВОС распространилась на Канаду, Австралию и Европу. Ряд развивающихся стран, например Филиппины, Индонезия и Таиланд, ввели процедуры ОВОС раньше многих западноевропейских стран. Интересно, что различные банки развития, такие как Всемирный банк, были среди организаций, которые медленнее всего внедряли ОВОС в свои системы принятия решений. Действительно, только к концу 1980-х и началу 1990-х годов можно было сказать, что банки и двусторонние агентства по оказанию помощи догнали остальной мир. Нет никаких признаков того, что скорость, с которой законы и положения об ОВОС внедряются в национальные системы принятия решений, замедляется. Фактически, после «Встречи на высшем уровне Земли», состоявшейся в Рио-де-Жанейро в 1992 г., ОВОС стала использоваться все чаще, поскольку международные агентства и национальные правительства пытаются выполнить рекомендации, сделанные в Рио-де-Жанейро в отношении необходимости устойчивого развития.

Что такое ОВОС?

Как мы можем объяснить постоянно растущую популярность EIA? Что он может сделать для правительств, застройщиков из частного и государственного секторов, рабочих, их семей и сообществ, в которых они живут?

До ОВОС такие проекты развития, как автомагистрали, плотины гидроэлектростанций, порты и промышленные объекты, оценивались с технической, экономической и, конечно же, политической точек зрения. Такие проекты преследуют определенные экономические и социальные цели, и лица, принимающие решения, участвующие в выдаче разрешений, лицензий или других видов разрешений, были заинтересованы в том, смогут ли эти проекты достичь их (отложив в сторону проекты, задуманные и реализованные для политических целей, таких как как престиж). Для этого требовалось экономическое исследование (обычно анализ затрат и результатов) и технические исследования. К сожалению, в этих исследованиях не учитывалось воздействие на окружающую среду, и со временем все больше и больше людей узнавали о растущем ущербе, причиняемом окружающей среде такими проектами развития. Во многих случаях непреднамеренные экологические и социальные последствия приводили к экономическим издержкам; например, плотина Кариба в Африке (на границе Замбии и Зимбабве) привела к переселению многих деревень в районы, непригодные для традиционного земледелия, которым занимались люди. В переселенных районах стало не хватать продовольствия, и правительству пришлось инициировать операции по экстренному снабжению продовольствием. Другие примеры непредвиденных «дополнительных» затрат, а также ущерба окружающей среде привели к растущему осознанию того, что традиционные методы оценки проектов нуждаются в дополнительном измерении, чтобы уменьшить вероятность неожиданных и нежелательных воздействий.

Растущее осознание среди правительств, неправительственных организаций (НПО) и представителей общественности неожиданных экономических штрафов, которые могут возникнуть в результате крупных проектов развития, совпало с параллельным ростом глобального понимания важности окружающей среды. В частности, беспокойство было сосредоточено на последствиях увеличения роста населения и сопутствующего расширения экономической деятельности, а также на том, могут ли такие темпы роста ограничиваться экологическими факторами. Все шире признавалась важность глобальных биогеохимических и других процессов для поддержания чистоты воздуха и воды, а также возобновляемых ресурсов, таких как продукты питания и древесина. В результате многие были убеждены, что окружающая среда больше не может рассматриваться как пассивный и бесконечный поставщик товаров и приемник человеческих отходов. Ее следует рассматривать как активную часть процесса развития, которая при плохом обращении может снизить шансы на достижение целей развития. Это осознание привело к разработке и внедрению ряда процедур или практик для включения окружающей среды в процесс разработки с учетом того, в какой степени она может быть повреждена или улучшена. Одной из таких процедур является ОВОС. Общая цель состоит в том, чтобы снизить риск — для homo sapiens в целом и местных групп в частности — того, что ущерб окружающей среде приведет к опасным для жизни последствиям, таким как голод и наводнения.

По сути, ОВОС является средством выявления, прогнозирования и оценки воздействия на окружающую среду предлагаемых действий по развитию и их альтернатив до принятия решения о его реализации. Цель состоит в том, чтобы интегрировать ОВОС в деятельность по стандартизации, предварительному ТЭО, ТЭО, оценке и проектированию, которая проводится для проверки того, будет ли предложение соответствовать поставленным целям. Проводя работу по ОВОС параллельно с этими исследованиями, можно выявить на раннем этапе значительные неблагоприятные воздействия (и те, которые являются полезными) и «спроектировать», насколько это возможно, вредные воздействия. Кроме того, преимущества могут быть увеличены. Результатом любой ОВОС должно быть предложение, которое по своему местоположению, конструкции и методу строительства или эксплуатации является «экологически безопасным» в той мере, в какой его последствия для окружающей среды приемлемы и любое ухудшение состояния окружающей среды вряд ли вызовет трудности. Таким образом, ИФА является профилактическим инструментом, и медицина представляет собой подходящую аналогию. В области общественной медицины лучше и экономически дешевле предотвращать болезни, чем лечить их. В процессе разработки лучше свести к минимуму ущерб окружающей среде (при этом достигая экономических целей), чем финансировать дорогостоящие мероприятия по очистке или восстановлению после того, как ущерб был нанесен.

Применение ОВОС

К каким видам деятельности по развитию относится ОВОС? Стандартного или правильного ответа нет. Каждая страна принимает решение о типе и масштабе деятельности, подлежащей ОВОС; например, предлагаемая 10-километровая дорога на маленьком тропическом острове может оказать значительное воздействие, но аналогичная дорога в большой полузасушливой стране с низкой плотностью населения, вероятно, будет экологически нейтральной. Во всех странах ОВОС применяется к «физическим» проектам развития в соответствии с национальными критериями; в некоторых странах ОВОС применяется также к планам, программам и политике развития (таким как программы развития сектора энергоснабжения и национальные планы развития), которые могут оказывать значительное воздействие на окружающую среду. В число стран, применяющих ОВОС к такого рода действиям, входят США, Нидерланды и Китай. Однако такие страны являются исключением из обычной практики. Большинство ОВОС готовятся для проектов физического развития, хотя нет сомнений в том, что значение «стратегических» ОВОС в будущем возрастет.

Какие виды воздействий анализируются в ОВОС? Опять же, это варьируется от страны к стране, но в меньшей степени, чем в случае видов предлагаемой деятельности, подлежащих ОВОС. Обычным ответом является «экологическое» воздействие, на которое неизбежным ответом, скорее всего, будет: «Да, но что такое «экологическое»?» Как правило, большинство ОВОС сосредоточено на биофизической среде, то есть на воздействии на такие факторы, как:

• качество и количество воды
• качество воздуха
• экосистемы и экологические процессы
• уровни шума.

В некоторых случаях никакие другие воздействия не учитываются. Тем не менее, были поставлены под сомнение ограничения ограничения ОВОС биофизическими воздействиями, и все больше и больше ОВОС основаны на широкой концепции окружающей среды и включают, когда это уместно, воздействия на:

• местные сообщества («социальные» воздействия)
• местная экономика
• здоровье и безопасность
• пейзажи
• культурные ресурсы (археологические или исторические памятники, объекты окружающей среды, имеющие духовное значение для местных сообществ и т. д.).

Есть две причины, которые помогают объяснить такое более широкое определение «воздействия на окружающую среду». Во-первых, было признано социально и политически неприемлемым учитывать воздействие предложения на биофизическую среду и в то же время игнорировать социальные, медицинские и экономические последствия для местных сообществ и жителей. Эта проблема доминирует в развитых странах, особенно в тех, которые имеют слабые системы планирования землепользования, в которые включены социальные и экономические цели.

В развивающихся странах этот фактор также существует и к нему присоединяется дополнительное, дополняющее объяснение. Большинство населения в развивающихся странах имеет более тесные и во многих отношениях более сложные непосредственные отношения с окружающей средой, чем в развитых странах. Это означает, что то, как местные сообщества и их члены взаимодействуют с окружающей средой, может быть изменено экологическими, социальными и экономическими воздействиями. Например, в бедных районах новый крупный проект, такой как электростанция мощностью 2,400 МВт, предоставит источник новых возможностей для трудоустройства и социальную инфраструктуру (школы, клиники) для обеспечения необходимого большого количества рабочей силы. По сути, доход, вливаемый в местную экономику, превращает район электростанции в остров процветания в море нищеты. Это привлекает бедняков в этот район, чтобы попытаться улучшить свой уровень жизни, пытаясь получить работу и использовать новые возможности. Не все будут успешными. Неудачники попытаются предложить услуги работающим, например, поставляя дрова или древесный уголь. Это вызовет экологический стресс, часто в местах, удаленных от электростанции. Такие воздействия будут возникать в дополнение к воздействиям, вызванным притоком рабочих и их семей, которые непосредственно заняты на площадке станции. Таким образом, основной индуцированный социальный эффект проекта — миграционный — вызывает воздействие на окружающую среду. Если бы эти социально-экономические последствия не были проанализированы, то EIS оказались бы в опасности не достичь одной из своих основных целей, то есть выявить, предсказать, оценить и смягчить биофизические воздействия на окружающую среду.

Практически все ОВОС, связанные с проектом, сосредоточены на внешней среде, то есть на среде за пределами площадки. Это отражает историю EIA. Как отмечалось выше, он возник в развитом мире. В этих странах существует сильная правовая база для охраны здоровья на рабочем месте, и было бы нецелесообразно, чтобы ОВОС сосредоточивалась на внутренней рабочей среде, а также на внешней среде, поскольку это было бы дублированием усилий и нецелевым использованием ограниченных ресурсов.

Во многих развивающихся странах часто бывает противоположная ситуация. В таком контексте представляется целесообразным, чтобы в ОВОС, особенно для промышленных объектов, учитывалось воздействие на внутреннюю среду. Основное внимание при рассмотрении таких воздействий, как изменение качества воздуха внутри помещений и уровня шума, уделяется здоровью работников. Здесь важны еще два аспекта. Во-первых, в бедных странах потеря кормильца в результате болезни, травмы или смерти может вынудить других членов семьи использовать природные ресурсы для поддержания уровня доходов. Если затронуто несколько семей, кумулятивное воздействие может быть значительным на местном уровне. Во-вторых, на здоровье членов семьи могут напрямую повлиять химические вещества, принесенные в дом на одежде рабочих. Таким образом, существует прямая связь между внутренней и внешней средой. Включению внутренней среды в ОВОС уделяется мало внимания в литературе по ОВОС, и бросается в глаза ее отсутствие в законах, правилах и руководствах по ОВОС. Однако нет никакой логической или практической причины, по которой, при наличии соответствующих местных обстоятельств, ОВОС не должна касаться важных вопросов здоровья рабочих и возможных внешних последствий ухудшения физического и психического благополучия работников.

Затраты и преимущества ОВОС

Возможно, наиболее частый вопрос, поднимаемый теми, кто либо выступает против ОВОС, либо относится к нему нейтрально, касается стоимости. Подготовка ЭИС требует времени и ресурсов, а это, в конце концов, деньги. Поэтому важно учитывать экономические аспекты ОВОС.

Основные расходы по внедрению процедур ОВОС в стране ложатся на инвесторов или инициаторов проекта, а также центральные или местные органы власти (в зависимости от характера процедур). Практически во всех странах инвесторы или инициаторы проектов оплачивают подготовку ОВОС своих проектов. Точно так же инициаторы (обычно государственные учреждения) отраслевых инвестиционных стратегий и планов регионального развития оплачивают свои ОВОС. Данные из развитых и развивающихся стран показывают, что стоимость подготовки EIS колеблется от 0.1% до 1% от капитальных затрат проекта. Эта доля может увеличиться, если будут приняты во внимание смягчающие меры, рекомендованные в EIS. Стоимость зависит от типа рекомендуемого смягчения. Очевидно, что переселение 5,000 семей таким образом, чтобы сохранить их уровень жизни, является относительно дорогостоящим мероприятием. В таких случаях затраты на EIS и меры по смягчению последствий могут возрасти до 15–20% от капитальных затрат. В других случаях она может составлять от 1 до 5%. Такие цифры могут показаться чрезмерными и указывать на то, что ОВОС является финансовым бременем. Нет сомнений в том, что ОВОС стоит денег, но по опыту автора ни один крупный проект не был остановлен из-за затрат на подготовку ОВОС, и лишь в нескольких случаях проекты стали нерентабельными из-за затрат на необходимые смягчающие меры.

Процедуры ОВОС также влекут за собой расходы центральных или местных органов власти, связанные с персоналом и другими ресурсами, которые необходимо направить на управление системой, а также на обработку и анализ ЗВОС. Опять же, стоимость зависит от характера процедуры и количества EIS, производимых в год. Автору неизвестны какие-либо расчеты, в которых делается попытка дать среднюю цифру этой стоимости.

Возвращаясь к нашей медицинской аналогии, профилактика заболеваний требует значительных предварительных инвестиций для обеспечения будущих и, возможно, долгосрочных преимуществ для здоровья населения, и ОВОС не является исключением. Финансовые выгоды можно рассматривать с точки зрения инициатора, а также правительства и общества в целом. Инициатор может извлечь выгоду несколькими способами:

• предотвращение задержек в получении разрешений
• определение мер по смягчению последствий, включающих переработку и восстановление компонентов потоков отходов
• создание более чистой рабочей среды
• выявление более дешевых альтернатив.

Не все из них будут работать во всех случаях, но полезно рассмотреть способы, которыми сторонник может получить экономию.

Во всех странах необходимы различные разрешения, разрешения и полномочия, прежде чем проект может быть реализован и запущен. Процедуры авторизации требуют времени, и это время может быть продлено, если есть возражения против проекта и не существует официального механизма, с помощью которого можно было бы выявить, рассмотреть и расследовать проблемы. Почти нет сомнений в том, что дни, когда пассивное население приветствовало любое развитие как признак неизбежного экономического и социального прогресса, почти прошли. Все проекты подвергаются все более пристальному контролю на местном, национальном и международном уровнях — например, продолжающееся противодействие в Индии комплексу плотин Сардар Саровар (Нармада).

В этом контексте ОВОС обеспечивает механизм для решения общественных проблем, если не устранения. Исследования в развитых странах (таких как Великобритания) показали, что ОВОС может снизить вероятность задержек с получением разрешений, а время — деньги! Действительно, исследование, проведенное British Gas в конце 1970-х годов, показало, что среднее время, затрачиваемое на получение разрешения при использовании ОВОС, было короче, чем для аналогичных проектов без ОВОС.

Были упомянуты дополнительные затраты на смягчение последствий, но стоит рассмотреть и противоположную ситуацию. Для объектов, которые производят один или несколько потоков отходов, ОВОС может определить меры по смягчению последствий, которые уменьшат количество отходов за счет использования процессов восстановления или переработки. В первом случае извлечение компонента из потока отходов может позволить инициатору продать его (при наличии рынка) и покрыть затраты на процесс восстановления или даже получить прибыль. Повторное использование такого элемента, как вода, может снизить потребление, тем самым снижая затраты на сырье.

Если ОВОС сосредоточена на внутренней среде, то условия труда должны быть лучше, чем без ОВОС. Более чистое и безопасное рабочее место уменьшает недовольство работников, болезни и отсутствие. Общий эффект, вероятно, будет заключаться в более продуктивной рабочей силе, что опять же является финансовой выгодой для инициатора или оператора.

Наконец, предпочтительный вариант, выбранный исключительно по технико-экономическим критериям, на самом деле может оказаться не лучшей альтернативой. В Ботсване было выбрано место для хранения воды перед ее транспортировкой в ​​Габороне (столицу). Была проведена ОВОС, и в начале работы по ОВОС было обнаружено, что воздействие на окружающую среду будет значительно неблагоприятным. В ходе изыскательских работ группа ОВОС определила альтернативный участок, который им было разрешено включить в ОВОС. Сравнение альтернативных площадок показало, что воздействие второго варианта на окружающую среду было гораздо менее серьезным. Технико-экономические исследования показали, что площадка соответствует технико-экономическим критериям. Фактически было обнаружено, что второй участок может соответствовать первоначальным целям развития с меньшим ущербом для окружающей среды и стоимостью строительства на 50% меньше (МСОП и правительство Республики Ботсвана, без даты). Неудивительно, что второй вариант был реализован в интересах не только инициатора (полугосударственной организации), но и всего платящего налоги населения Ботсваны. Такие примеры, вероятно, будут редкостью, но они указывают на возможность, предоставляемую работой по ОВОС, для «испытания» различных вариантов разработки.

Основные преимущества процедур ОВОС распределяются между составными частями общества, такими как правительство, сообщества и отдельные лица. Предотвращая неприемлемое ухудшение состояния окружающей среды, ОВОС помогает поддерживать основные «жизненные процессы», от которых зависит вся человеческая жизнь и деятельность. Это долгосрочная и рассредоточенная выгода. В определенных случаях ОВОС может предотвратить локальный ущерб окружающей среде, который впоследствии потребует принятия мер по исправлению положения (обычно дорогостоящих). Стоимость восстановительных мер обычно ложится на местное или центральное правительство, а не на инициатора или оператора установки, нанесшей ущерб.

Недавние события, особенно после встречи на высшем уровне в Рио-де-Жанейро, постепенно меняют цели деятельности в области развития. До недавнего времени целями развития было улучшение экономических и социальных условий в определенной области. Все чаще достижение критериев или целей «устойчивости» занимает центральное место в традиционной иерархии целей (которые до сих пор остаются актуальными). Введение устойчивости в качестве важной, если еще не основной, цели в процессе развития окажет глубокое влияние на существование в будущем бесплодных дебатов «рабочие места против окружающей среды», от которых пострадала ОВОС. Эти дебаты имели определенный смысл, когда окружающая среда находилась вне процесса развития и смотрела внутрь. Теперь окружающая среда становится центральной, и дебаты сосредоточены на механизмах, обеспечивающих устойчивую связь как рабочих мест, так и здоровой окружающей среды. ОВОС по-прежнему вносит решающий и расширяющийся вклад в качестве одного из важных механизмов продвижения и достижения устойчивости.

Назад