1983 年職業康復和就業（殘疾人）公約（第 159 號）和 1983 年職業康復和就業（殘疾人）建議書（第 168 號）補充和更新了 1955 年職業康復（殘疾人）建議書（第 99 號） . 1958)，是殘疾問題社會政策的主要參考文件。 然而，還有許多其他國際勞工組織文書明確或含蓄地提到了殘疾。 值得注意的是 111 年《（就業和職業）歧視公約》（第 1958 號）、111 年《（就業和職業）歧視建議書》（第 1975 號）、142 年《人力資源開發公約》（第 1975 號）和《人權公約》。資源開發建議書，150 年（第 XNUMX 號）
此外，許多其他重要的國際勞工組織文書中都包含對殘疾問題的重要參考，例如： 就業服務公約，1948 年（第 88 號）； 社會保障（最低標準）公約，1952 年（第 102 號）； 工傷福利公約，1964 年（第 121 號）； 促進就業和防止失業公約，1988 年(第 168 號)； 就業服務建議書，1948 年（第 83 號）； 勞動行政建議書，1978 年（第 158 號）和就業政策（補充規定）建議書，1984 年（第 169 號）。
國際勞工標準基本上在兩個不同的標題下對待殘疾：作為收入轉移和社會保護的被動措施，以及作為培訓和促進就業的積極措施。
國際勞工組織的一個早期目標是確保工人因殘疾獲得足夠的經濟補償，特別是如果殘疾與工作或戰爭活動有關。 潛在的關注是確保損害得到充分補償，雇主對事故和不安全的工作條件負責，並且為了良好的勞資關係，應該公平對待工人。 適當的補償是社會公正的基本要素。
完全不同於 薪酬目標 是 社會保護目標. 處理社會保障問題的國際勞工組織標準主要將殘疾視為需要納入社會保障立法的“意外情況”通過轉移支付收入。 主要目標是為收入損失提供保險，從而保證因殘障而無法獲得自己收入的人的體面生活條件。
以類似的方式，追求 社會保護目標 傾向於為未參加社會保險的殘疾人提供公共援助。 同樣在這種情況下，默認的假設是殘疾意味著無法從工作中找到足夠的收入，因此殘疾人必須是公眾的責任。 因此，殘疾政策在許多國家主要是社會福利當局的關注點，主要政策是提供被動的經濟援助措施。
然而，那些明確涉及殘疾人的國際勞工組織標準（例如第 142 和 159 號公約，以及第 99、150 和 168 號建議書）將他們視為工人，並將殘疾——與補償和社會保護概念形成鮮明對比——在勞動力市場政策的背景下，其目標是確保培訓和就業方面的待遇和機會平等，並將殘疾人視為經濟活動人口的一部分。 在這裡，殘疾基本上被理解為一種可以而且應該通過各種政策措施、法規、方案和服務來克服的職業劣勢。
國際勞工組織第 99 號建議書（1955 年）首次邀請成員國將其殘疾政策從社會福利或社會保護目標轉向勞動融合目標，對 1950 年代和 1960 年代的法律產生了深遠影響。 但真正的突破發生在 1983 年，當時國際勞工大會通過了兩項新文書，即國際勞工組織第 159 號公約和第 168 號建議書。截至 1996 年 57 月，169 個成員國中有 XNUMX 個國家批准了該公約。
許多其他國家已重新調整其立法以符合該公約，即使他們尚未或尚未批准該國際條約。 這些新文書與以往文書的區別在於國際社會以及雇主組織和工人組織承認殘疾人在培訓和就業方面享有平等待遇和機會的權利。
這三個工具現在形成一個整體。 他們旨在確保殘疾人積極參與勞動力市場，從而挑戰將殘疾視為健康問題的被動措施或政策的唯一有效性。
考慮到這一目標而通過的國際勞工標準的目的可以描述如下：消除阻礙殘疾人全面參與社會和融入主流的障礙，並提供手段有效促進他們的經濟自力更生和社會獨立。 這些標準反對將殘疾人視為非正常人並將他們排除在主流之外的做法。 他們反對將殘疾作為社會邊緣化的理由，並反對因殘疾而剝奪非殘疾人理所當然享有的公民權利和工人權利的傾向。
為清楚起見，我們可以將促進殘疾人積極參與培訓和就業權利概念的國際勞工標準規定分為兩類： 平等機會 以及那些主要針對 平等待遇.
平等機會： 這一公式背後的政策目標是確保弱勢群體能夠獲得與主流人口相同的就業和賺取收入的可能性和機會。
為實現殘疾人機會均等，相關的國際勞工標準針對三類行動制定了規則和建議措施：
- 行動到 賦予殘疾人權力 達到利用就業機會所需的能力和能力水平，並提供技術手段和所需的幫助，使個人能夠應對工作的要求。 這種行為本質上構成了職業康復的過程。
- 有助於的行動 調整環境 殘疾人的特殊需要，例如工作場所、工作、機器或工具的改造以及有助於克服導致排斥的消極和歧視態度的法律和促進行動。
- 行動其中 確保殘疾人真正的就業機會. 這包括有利於有償工作而不是被動收入支持措施的立法和政策，以及誘使雇主僱用或維持殘疾工人就業的立法和政策。
- 根據平權行動計劃設定就業目標或製定配額或徵稅（罰款）的行動。 它還包括勞動行政管理部門和其他機構可以用來幫助殘疾人找到工作並在他們的職業生涯中取得進步的服務。
因此，這些為保障機會均等而製定的標準意味著促進 特別積極措施 幫助殘疾人過渡到積極的生活，或防止不必要的、無根據的過渡到依賴被動收入支持的生活。 因此，旨在建立機會平等的政策通常與支持系統的發展和實現有效機會平等的特殊措施有關，這些措施的合理性在於需要補償殘疾的實際或假定的劣勢。 用國際勞工組織的法律術語來說：“旨在有效平等機會的特別積極措施……殘疾工人和其他工人之間不應被視為對其他工人的歧視”（第 159 號公約，第 4 條）。
平等待遇：平等待遇的原則有一個相關但不同的目標。 這裡的問題是人權問題，國際勞工組織成員國同意遵守的條例具有明確的法律含義，並受到監督，如果違反，則訴諸法律和/或仲裁。
國際勞工組織第 159 號公約將平等待遇確立為一項有保障的權利。 它還進一步指出，平等必須是“有效的”。 這意味著條件應該確保平等不僅是形式上的，而且是真實的，並且這種待遇所產生的情況使殘疾人處於“公平”的地位，即與其結果相對應的地位，而不是與其相關的地位。採取與非殘疾人相同的措施。 例如，如果工作場所不完全無障礙或工作不適合殘疾，則分配殘疾工人與非殘疾工人相同的工作不是公平待遇。
目前關於職業康復和就業的立法 殘疾人
每個國家在殘疾人職業康復和就業方面都有不同的歷史。 成員國的立法因產業發展階段、社會經濟狀況等不同而不同。 例如，一些國家在二戰前就已經有了殘疾人立法，源於本世紀初針對傷殘退伍軍人或貧困人口的殘疾措施。 其他國家在第二次世界大戰後開始採取具體措施支持殘疾人，並在職業康復領域建立了立法。 在 1955 年殘疾人職業康復建議書（第 99 號）（國際勞工組織 1955 年）通過後，這一範圍經常得到擴大。 由於 1981 年國際殘疾人年、國際勞工組織第 159 號公約和 168 年第 1983 號建議書以及聯合國殘疾人十年（1983 –1992）。
根據不同的歷史背景和政策，現行的殘疾人職業康復和就業立法分為四種類型（圖1）。
圖 1. 四種類型的殘疾人權利立法。
我們必須認識到，這四組之間沒有明確的劃分，它們可能會重疊。 一個國家的立法可能不僅對應一種類型，而且對應多種類型。 例如，許多國家的立法是兩種或兩種以上的結合。 看來A類的立法是在殘疾人措施的初期制定的，而B類的立法則是在後期制定的。 D類立法，即禁止因殘疾而受到歧視的立法，近年來不斷增多，補充了禁止基於種族、性別、宗教、政治見解等的歧視。 C類和D類立法的綜合性可以為那些尚未制定具體殘疾立法的發展中國家作為範例。
每種類型的樣本措施
在以下段落中，通過每種類型的一些示例概述了規定的立法結構和措施。 由於每個國家的殘疾人職業康復和就業措施往往或多或少相同，無論其立法類型如何，都會出現一些重疊。
A型： 《中華人民共和國殘疾人職業康復就業辦法》 一般勞工立法 例如就業促進法或職業培訓法。 針對殘疾人的措施也可以作為針對一般工人的綜合措施的一部分。
這類立法的特點是在適用於包括殘疾工人在內的所有工人以及所有僱用工人的企業的法案中規定了殘疾人措施。 由於殘疾人就業促進和就業保障措施已基本納入一般勞動者綜合措施的一部分，因此國家政策優先考慮企業內部康復工作以及工作環境中的預防活動和早期干預。 為此，企業往往設立由雇主、工人和安全衛生人員組成的工作環境委員會。 這些措施的細節往往在法案的條例或規則中有所規定。
例如，挪威的《工作環境法》適用於該國大多數企業僱用的所有工人。 納入了殘疾人的一些特殊措施： （1）通道、衛生設施、技術設施和設備的設計和佈置，應盡可能讓殘疾人在企業工作。 (2) 如果工人因事故或疾病在工作場所成為殘疾，雇主應盡可能採取必要措施，使工人能夠獲得或保留合適的工作。 工人最好有機會繼續他或她以前的工作，可能是在工作活動的特殊調整、技術設施的改變、康復或再培訓等之後。 以下是雇主必須採取的行動示例：
- 採購或更改工人使用的技術設備——例如，工具、機械等
- 工作場所的改造——這可能是指家具和設備的改造，或門口、門檻的改造、電梯的安裝、輪椅坡道的採購、門把手和電燈開關的重新定位等
- 工作安排——這可能涉及改變常規、改變工作時間、其他工人的積極參與； 例如，在錄音機磁帶上錄音和轉錄
- 與培訓和再培訓有關的措施。
除這些措施外，還有一項製度向殘疾人的雇主提供補貼，用於使工作場所適應工人的額外費用，反之亦然。
B型： 中規定的殘疾人措施 特別行為 哪個交易 專門提供職業康復和就業 的殘疾人。
此類立法通常對職業康復和就業作出具體規定，處理各種措施，而針對殘疾人的其他措施則在其他法案中規定。
例如，德國《重度殘疾人法》規定了以下為殘疾人改善就業機會的特別援助，以及職業指導和安置服務：
- 在企業和培訓中心或專門的職業康復機構進行職業培訓
- 殘疾人或雇主的特殊福利——支付申請和搬遷費用、過渡津貼、工作場所的技術改造、支付住房費用、協助購買特種車輛或額外的特種設備或獲得駕駛執照
- 公共和私人雇主有義務為重度殘疾人保留 6% 的工作場所； 必須就未按此方式填補的名額支付補償金
- 為所有重度殘疾人提供六個月後不被解僱的特別保護
- 通過工作人員顧問在企業中代表重度殘疾人的利益
- 為嚴重殘疾人提供補充福利，以確保他們融入職業和就業
- 為因障礙的性質或嚴重程度而無法在一般勞動力市場上工作的殘疾人開設的特別工場
- 向雇主提供最多為支付給殘疾人的工資的 80% 的為期兩年的補助金，以及為適應工作場所和建立特定的試用期而支付的款項。
C型： 《中華人民共和國殘疾人職業康復和就業辦法》 殘疾人綜合特別法案 與健康、教育、可達性和交通等其他服務的措施聯繫在一起。
這類立法通常在第一章中有關於目的、政策聲明、覆蓋範圍、術語定義的一般性規定，之後的幾章涉及就業或職業康復以及健康、教育、可達性、交通、電信、輔助社會服務等。
例如，菲律賓的《殘疾人大憲章》規定了平等就業機會的原則。 以下是就業章節中的幾項措施：
- 政府部門或機構為殘疾人保留就業的 5%
- 對雇主的激勵措施，例如從其應稅收入中扣除相當於殘疾人工資的某一部分或設施改進或改造成本的扣除額
- 職業康復措施有助於發展殘疾人的技能和潛力，使他們能夠根據殘疾工人和一般工人機會均等的原則，有利地競爭現有的生產性和有報酬的就業機會
- 農村殘疾人職業康復和生活服務
- 職業指導、諮詢和培訓，使殘疾人能夠獲得、保留和提升就業機會，並提供和培訓負責這些服務的輔導員和其他合格的工作人員
- 各省公立職業技術學校為殘疾人開設特殊職業技術培訓項目
- 為無法在公開勞動力市場找到合適工作的殘疾人提供庇護工場
- 學徒。
此外，該法還規定禁止在就業方面歧視殘疾人。
類型D： 禁止基於殘疾的就業歧視的措施 全面特別反歧視法 以及在公共交通、公共住宿和電信等領域禁止歧視的措施。
這類立法的特點是有條款處理在就業、公共交通、住宿、電信等方面的基於殘疾的歧視。 職業康復服務及殘疾人就業措施，由其他法令或法規規定。
例如，《美國殘疾人法》禁止在就業、獲得公共住宿、電信、交通、投票、公共服務、教育、住房和娛樂等重要領域的歧視。 特別是在就業方面，該法禁止對“合格的殘疾人”進行就業歧視，無論有無“合理便利”，他們都可以履行工作的基本職能，除非這種便利會給操作帶來“過度困難”的業務。 該法禁止在所有就業實踐中存在歧視，包括工作申請程序、僱用、解僱、晉升、薪酬、培訓和其他就業條款、條件和特權。 它適用於招聘、廣告、任期、裁員、休假、附加福利和所有其他與僱傭相關的活動。
在澳大利亞，《殘疾歧視法》的目的是為殘疾人提供更好的機會，並協助打破他們參與勞動力市場和其他生活領域的障礙。 該法禁止在就業、住宿、娛樂和休閒活動中以殘疾為由歧視他人。 這是對禁止基於種族或性別的歧視的現有反歧視立法的補充。
配額/徵稅立法還是反歧視立法？
關於殘疾人職業康復和就業的國家立法結構因國家而異，因此很難確定哪種立法最好。 然而，配額或徵稅立法和反歧視立法這兩種立法似乎成為兩種主要的立法模式。
儘管一些歐洲國家和其他國家有 B 類立法通常規定的配額制度，但它們在某些方面有很大不同，例如適用該制度的殘疾人類別、適用該制度的雇主類別等。施加的就業義務（例如，僅企業或公共部門的規模）和就業率（3%、6% 等）。 在大多數國家，配額制度伴隨著徵稅或贈款制度。 配額規定也包含在安哥拉、毛里求斯、菲律賓、坦桑尼亞和波蘭等非工業化國家的立法中。 中國也在研究引入配額制度的可能性。
毫無疑問，可執行的配額制度可以大大有助於提高殘疾人在公開勞動力市場上的就業水平。 此外，徵稅和補助金制度有助於糾正嘗試僱用殘疾工人的雇主與未僱用殘疾工人的雇主之間的財務不平等，而徵稅有助於積累為職業康復和雇主激勵提供資金所需的寶貴資源。
另一方面，該制度的一個問題是，它需要明確的殘疾定義來認可資格，並需要嚴格的規則和登記程序，因此可能會引發污名化問題。 殘疾人在雇主不想要但只是為了避免法律制裁而被容忍的工作場所也可能會帶來潛在的不適。 此外，配額立法要取得成果，還需要可靠的執行機制及其有效應用。
反歧視立法（D 類）似乎更符合正常化原則，確保殘疾人在社會上享有平等機會，因為它通過環境改善而非就業義務來促進雇主的主動性和社會意識。
另一方面，一些國家在執行反歧視立法方面存在困難。 例如，補救行動通常需要受害人扮演申訴人的角色，在某些情況下很難證明存在歧視。 此外，補救行動的過程通常需要很長時間，因為許多基於殘疾的歧視投訴被送往法院或平等權利委員會。 人們普遍承認，反歧視立法在安置和維持大量殘疾工人就業方面仍有待證明其有效性。
未來趨勢
雖然很難預測未來的立法趨勢，但反歧視法案（D 類）似乎是發達國家和發展中國家都會考慮的一個方向。
似乎有配額或配額/徵稅立法歷史的工業化國家在採取行動調整本國立法制度之前，會先看看美國和澳大利亞等國家的經驗。 特別是在歐洲，憑藉其再分配正義的概念，現行的立法體系很可能會得到保留，同時引入或加強反歧視條款作為一項額外的立法特徵。
在美國、澳大利亞和加拿大等少數國家，在沒有配額規定的情況下立法殘疾人配額制度在政治上可能很難，也涉及其他在勞動力市場上處於不利地位的人口群體，例如婦女和少數民族目前受人權或就業平等立法保護的少數民族群體。 雖然配額制度對殘疾人有一些好處，但這種多類別配額制度所需的行政機構將是巨大的。
似乎沒有殘疾人立法的發展中國家可能會選擇C類立法，包括一些關於禁止歧視的條款，因為它是更全面的方法。 然而，這種方法的風險在於，跨越多個部委職責的綜合立法成為單一部委的事務，主要是負責社會福利的部委。 這可能會適得其反，強化隔離並削弱政府執行法律的能力。 經驗表明，全面的立法在紙面上看起來不錯，但很少得到應用。