La relazione tra la salute umana e l'ambiente umano è stata riconosciuta da tempo immemorabile. Questo principio della medicina può essere fatto risalire a Ippocrate, che insegnava ai suoi allievi a "prendere cura delle arie, delle acque e dei luoghi" se cercavano di comprendere le fonti della salute e delle malattie nei loro pazienti (Lloyd 1983).
Questa visione antica del legame tra la salute umana e l'ambiente è persistita. Il grado di accettazione di questo legame da parte di una società è stato influenzato da tre fattori: lo sviluppo di una comprensione scientifica del corpo umano; maggiore capacità di curare le malattie individuali; e l'evoluzione di concetti scientifici, religiosi e culturali paralleli.
I fattori ambientali come causa di salute o malattie di intere classi di persone ricevettero maggiore attenzione durante la rivoluzione industriale. La tendenza è continuata fino ad oggi, assistita dallo sviluppo delle scienze ambientali e delle tecniche per determinare la causalità e valutare i rischi.
È stato sul posto di lavoro che i nessi causali tra la salute e l'ambiente sono stati stabiliti per la prima volta in modo chiaro. È stato anche in ambito lavorativo che si sono avvertite per la prima volta le conseguenze dell'aumento della quantità e della varietà dei contaminanti derivanti dalla diversificazione dei processi industriali. Eppure questi contaminanti non possono essere confinati all'ambiente lavorativo. Una volta rilasciato, il loro percorso può diventare difficile da seguire o tracciare, ma finisce inevitabilmente in natura: le tossine ambientali sono presenti nel suolo, nell'acqua e nell'aria anche degli ambienti più remoti. La salute umana, a sua volta, risente dell'inquinamento dell'ambiente naturale, sia esso di origine locale, nazionale o transfrontaliera. Insieme ad altri tipi di degrado ambientale, che causano l'esaurimento mondiale delle risorse naturali, ciò conferisce una dimensione planetaria all'interazione tra condizioni ambientali e salute pubblica.
La conclusione è inevitabile che la qualità dell'ambiente di lavoro e dell'ambiente naturale sono indissolubilmente legate. Soluzioni durature a uno di questi problemi possono avere successo solo se entrambi vengono affrontati in tandem.
Diritto ambientale: un mezzo per un fine
La formulazione di politiche per mantenere e migliorare sia l'ambiente naturale che quello di lavoro è un prerequisito per una gestione ambientale di successo. Le politiche, tuttavia, rimangono lettera morta a meno che non vengano attuate. Tale attuazione è realizzabile solo attraverso la traduzione dei principi politici in norme giuridiche. In questa prospettiva, il diritto è al servizio della politica, conferendole concretezza e un grado di permanenza attraverso una legislazione appropriata.
La legislazione, a sua volta, è una struttura quadro utile solo se attuata e applicata. L'attuazione e l'applicazione dipendono dai contesti politici e sociali in cui avvengono; se non sono sostenuti dal pubblico, è probabile che rimangano inefficienti.
Pertanto, l'emanazione, l'attuazione e l'applicazione della legislazione ambientale dipendono, in larga misura, dalla comprensione e dall'accettazione delle regole stabilite da coloro ai quali queste regole sono rivolte - da qui l'importanza di diffondere informazioni e conoscenze ambientali al grande pubblico, nonché a specifici gruppi target.
Il ruolo del diritto ambientale: prevenzione e cura
Il ruolo del diritto in campo ambientale, come in molti altri campi, è duplice: in primo luogo, creare regole e condizioni che favoriscano il controllo o la prevenzione dei danni all'ambiente o alla salute umana; e, in secondo luogo, offrire rimedi per situazioni in cui il danno si è verificato nonostante queste regole e condizioni.
Prevenzione attraverso tecniche di comando
Controlli sull'uso del suolo
La regolamentazione dell'uso del suolo è un elemento importante del diritto ambientale e un prerequisito per il controllo e la guida dello sviluppo del territorio e dell'utilizzo delle risorse naturali. La questione è solitamente se un particolare ambiente può essere destinato ad un altro uso, fermo restando che anche il non uso è un tipo di uso del suolo.
I controlli sull'uso del suolo consentono di localizzare le attività umane dove sono meglio localizzate (o meno dannose) e sottopongono anche le attività contemplate a restrizioni. Questi due obiettivi vengono solitamente raggiunti stabilendo un requisito di autorizzazione preventiva.
Autorizzazione preventiva
L'autorizzazione preventiva è un termine generico per qualsiasi forma di autorizzazione (ad es. licenza, permesso) che deve essere ottenuta da un'autorità di regolamentazione prima che determinate attività possano essere intraprese.
Il primo passo è determinare per legge quelle attività del settore privato e pubblico che sono soggette ad autorizzazione preventiva. Diversi approcci sono possibili e non si escludono a vicenda:
Controlli delle fonti. Quando una categoria di fonti di danno ambientale è chiaramente identificabile, è solitamente soggetta ad autorizzazione preventiva in quanto tale (ad esempio, tutte le classi di impianti industriali e veicoli a motore).
Controlli delle sostanze. Quando una particolare sostanza o classe di sostanze è identificata come potenzialmente dannosa per l'ambiente, l'uso o il rilascio di tali sostanze può essere soggetto ad autorizzazione preventiva.
Controlli orientati ai media e controllo integrato dell'inquinamento. I controlli mediatici sono quelli diretti a proteggere una specifica componente dell'ambiente (aria, acqua, suolo). Tali controlli possono portare a spostare il danno ambientale da un mezzo all'altro e quindi non riescono a ridurre (o possono addirittura aumentare) il livello complessivo di danno ambientale. Ciò ha portato allo sviluppo di sistemi coordinati di autorizzazione preventiva, in base ai quali tutto l'inquinamento proveniente da una fonte e tutti i mezzi riceventi vengono presi in considerazione prima di concedere un'unica autorizzazione onnicomprensiva.
Standard ambientali
Gli standard ambientali sono limiti massimi ammissibili che possono essere imposti direttamente da una legge, o indirettamente come condizioni per ottenere un'autorizzazione. Questi limiti possono essere correlati agli effetti o alle cause del danno ambientale:
- Gli standard relativi agli effetti sono quelli che prendono l'obiettivo come riferimento. Loro includono:
- (1) standard biologici, (2) standard di esposizione e (3) standard di qualità ambientale.
- Gli standard relativi alla causa sono quelli che prendono come riferimento la causa del possibile danno ambientale. Includono: (1) standard di emissione, (2) standard di prodotto e (3) standard operativi o di processo.
Una varietà di fattori, tra cui la natura dell'inquinante, il mezzo ricevente e lo stato dell'arte, determinano quale tipo di standard è più appropriato. Anche altre considerazioni giocano un ruolo importante: la definizione degli standard fornisce un mezzo per raggiungere un equilibrio tra ciò che è desiderabile dal punto di vista ambientale in un particolare luogo in un particolare momento e la fattibilità socioeconomica del raggiungimento di uno specifico obiettivo ambientale.
Va da sé che più gli standard sono severi, maggiori diventano i costi di produzione. Pertanto, standard diversi in luoghi diversi all'interno di uno stato o tra stati svolgono un ruolo importante nel determinare vantaggi o svantaggi del mercato competitivo e possono costituire barriere non tariffarie al commercio, da qui l'opportunità di cercare l'armonizzazione a livello regionale o globale.
Prevenzione attraverso incentivi e disincentivi
I controlli volontariamente sottoposti possono essere utilizzati come misure di affiancamento o in alternativa alle tecniche di comando. Solitamente consistono nel fissare valori raccomandati (piuttosto che obbligatori) e nel fornire incentivi o disincentivi economici per raggiungerli.
Lo scopo di un incentivo (es. ammortamento anticipato, agevolazione fiscale, sovvenzione) è quello di premiare e, quindi, generare, una specifica condotta o attività rispettosa dell'ambiente. Così, invece di cercare di raggiungere un certo livello di emissioni con il bastone, viene offerta la carota del vantaggio economico.
Lo scopo di un disincentivo (ad es. tasse, come tasse sugli effluenti o sulle emissioni, tasse o imposte) è quello di indurre un comportamento rispettoso dell'ambiente in modo da evitare di pagare la tassa in questione.
Esistono anche altri modi per indurre l'adesione ai valori raccomandati, ad esempio attraverso la creazione di sistemi di assegnazione di marchi di qualità ecologica o fornendo vantaggi di marketing laddove i consumatori siano sensibilizzati alle preoccupazioni ambientali.
Questi cosiddetti approcci volontari sono spesso indicati come alternative ai controlli “legali”, dimenticando che anche incentivi e disincentivi devono essere stabiliti per legge!
Curare attraverso sanzioni o rimedi
Sanzioni imposte dall'agenzia di regolamentazione
Nei casi in cui le misure di gestione ambientale possono essere prescritte dall'agenzia di regolamentazione (ad esempio, attraverso un meccanismo di autorizzazione preventiva), i regimi giuridici solitamente conferiscono all'agenzia anche poteri esecutivi. Sono disponibili diverse tecniche che vanno dall'irrogazione di sanzioni pecuniarie (es. giornaliere) fino all'ottemperanza all'obbligo, all'esecuzione dei provvedimenti richiesti (es. costruzione di filtri) a spese del destinatario, fino alla chiusura di l'agevolazione per il mancato rispetto degli adempimenti amministrativi, ecc.
Ciascun ordinamento prevede modalità attraverso le quali tali provvedimenti possono essere impugnati da coloro ai quali sono applicati. Altrettanto importante è fornire la possibilità ad altre parti interessate (ad esempio, le ONG che rappresentano l'interesse pubblico) di impugnare le decisioni dell'agenzia di regolamentazione. In quest'ultimo caso, non dovrebbe essere impugnabile solo l'azione dell'amministrazione, ma anche la sua inazione.
Sanzioni penali
La legislazione che prescrive una determinata norma o comportamento ambientale indica solitamente che l'inosservanza delle regole stabilite, intenzionalmente o meno, costituisce un reato e determina il tipo di sanzioni penali da applicare a ciascun caso. Le sanzioni penali possono essere pecuniarie (ammende) o, nei casi più gravi, possono comportare l'incarcerazione o una combinazione di entrambe. Le sanzioni penali per i reati ambientali dipendono dal sistema penale di ciascun paese. Pertanto, le sanzioni sono spesso imposte in riferimento al corpo principale del diritto penale in un determinato paese (ad esempio, un codice penale), che può includere anche un capitolo sui reati ambientali. Le sanzioni penali possono essere attivate dall'amministrazione o dalla parte lesa.
La legislazione di molti paesi è stata criticata per non aver dichiarato alcuni reati ambientali come reati penali o per aver previsto sanzioni troppo lievi per i reati ambientali. È stato spesso osservato che se il quantum delle sanzioni è inferiore al costo dell'internalizzazione delle misure di gestione ambientale, è probabile che i colpevoli preferiscano deliberatamente il rischio di una sanzione penale, soprattutto se tale sanzione può essere solo una multa. Ciò è particolarmente vero quando c'è un deficit di applicazione, cioè quando l'applicazione delle norme ambientali è lassista o indulgente, come spesso accade.
Responsabilità per danni
Le regole di ogni ordinamento applicabili alla responsabilità per danni valgono naturalmente anche per i danni alla salute e all'ambiente. Questo di solito significa che il risarcimento è dovuto in natura o in natura solo quando il danno risulta essere stato causato direttamente dalla colpa di uno o più autori.
In campo ambientale, le difficoltà nell'applicazione di tali principi sono numerose e hanno portato all'emanazione del n sui generis leggi sulla responsabilità ambientale in un numero crescente di paesi. Ciò ha consentito di prevedere la responsabilità senza colpa e, quindi, di consentire il risarcimento indipendentemente dalle circostanze che hanno causato il danno. In tali casi, tuttavia, viene solitamente fissato un certo massimale monetario al fine di consentire il diritto alla copertura assicurativa, che può anche essere resa obbligatoria per legge.
Questi regimi speciali tentano anche di fornire migliori risarcimenti in caso di danni all'ambiente di per sé (danno ecologico in contrapposizione a danno economico), richiedendo solitamente il ripristino dell'ambiente allo status quo ante ogni volta che la natura del danno lo consente. In un tale scenario, i danni monetari sono ordinati solo se il ripristino è impossibile.
Accesso ai rimedi
Non tutti possono agire per generare sanzioni o ottenere rimedi. Questi possono tradizionalmente essere attivati solo dall'amministrazione o da una persona fisica o giuridica direttamente interessata da una determinata situazione. Nei casi in cui è l'ambiente ad essere colpito, questo di solito è insufficiente, poiché molti danni ambientali non sono direttamente collegati agli interessi umani individuali. Pertanto, è importante che gli ordinamenti riconoscano ai “rappresentanti” dell'interesse pubblico il diritto di citare in giudizio l'amministrazione per inerzia o per insufficienza di azione, ovvero di citare in giudizio persone fisiche o imprese per violazione della legge o arrecato danno all'ambiente. Ci sono vari modi in cui ciò può essere ottenuto: organizzazioni non governative designate possono ottenere questo diritto; l'ordinamento giuridico può prevedere azioni collettive o cause civili, ecc. Il diritto di citare in giudizio in difesa dell'interesse pubblico, piuttosto che solo per difendere un interesse proprietario, è uno degli elementi più importanti della moderna legislazione ambientale.
Conclusione
Una buona legislazione ambientale è un prerequisito per raggiungere e mantenere i livelli desiderati di qualità nell'ambiente naturale e in quello di lavoro.
Potrebbe essere difficile definire quale sia la "buona" legislazione ambientale. Alcuni desiderano vedere un declino dei metodi di comando e controllo e la loro sostituzione con tecniche di incitamento più morbide ma, in pratica, non esiste una formula standard per decidere quali dovrebbero essere gli ingredienti della legge. Ciò che è importante, tuttavia, è rendere la legislazione pertinente alla situazione particolare del paese interessato, adattando i principi, i metodi e le tecniche disponibili alle esigenze, alle capacità e alle tradizioni giuridiche di ciascun paese.
Ciò è tanto più vero in un momento in cui un gran numero di nazioni in via di sviluppo e nazioni con economie in transizione cercano di dotarsi di una "buona" legislazione ambientale, o di adeguare la legislazione già in vigore. Nel tendere a questo scopo, tuttavia, la legislazione che ha successo in un particolare contesto giuridico, economico e sociale, spesso quello di un Paese industrializzato, è ancora troppo spesso importata come modello in Paesi e ordinamenti giuridici per i quali è del tutto inadatta.
La “particolarizzazione” della legislazione è, quindi, forse l'elemento più importante per raggiungere l'obiettivo di una legislazione ambientale efficace.