* Este artigo é baseado em uma apresentação nos Seminários sobre Trabalho e Emprego da Columbia University, patrocinados pelo Center for the Study of Human Rights, Columbia University, 13 de fevereiro de 1995.
“O gozo do mais alto padrão de saúde atingível é um dos direitos fundamentais de todo ser humano... A realização de qualquer Estado na promoção e proteção da saúde é de valor para todos.” Preâmbulo da Constituição da Organização Mundial da Saúde (OMS).
O conceito de universalidade é um princípio fundamental do direito internacional. Este conceito é exemplificado pelas questões levantadas em segurança e saúde ocupacional porque nenhum trabalho está imune aos perigos dos riscos ocupacionais. (Exemplos da literatura que descrevem a segurança ocupacional e os riscos à saúde de diferentes tipos de trabalho incluem: Corn 1992; Corn 1985; Faden 1985; Feitshans 1993; Nightingale 1990; Rothstein 1984; Stellman e Daum 1973; Weeks, Levy e Wagner 1991.)
A ameaça universal aos direitos humanos fundamentais à vida e à segurança da pessoa representada pelas condições de trabalho insalubres foi caracterizada nos instrumentos internacionais de direitos humanos e nas normas da OIT. De acordo com a Declaração Universal dos Direitos Humanos, proclamada em 1948 (Assembléia Geral das Nações Unidas 1994) Artigo 3, “Toda pessoa tem direito à vida, à liberdade e à segurança pessoal”. O Preâmbulo da Constituição da OIT considera “a proteção do trabalhador contra doenças, enfermidades e lesões decorrentes de seu trabalho” como pré-condição para a “paz universal e duradoura”. Portanto, a melhoria das condições de vida e trabalho é um componente fundamental da visão de direitos universais da OIT.
Conforme descrito em uma exposição recente no Secretariado da ONU em Nova York, funcionários das Nações Unidas foram torturados, presos, sequestrados e até mortos por terroristas. A Resolução 1990/31 da Comissão de Direitos Humanos das Nações Unidas (UNCHR) dá atenção a esses perigos, ressaltando a necessidade de implementar os mecanismos existentes para o cumprimento dos direitos humanos internacionais à segurança e saúde no trabalho. Para esses profissionais, seu papel como um canal de comunicação que salva vidas sobre outras pessoas e seu compromisso com os princípios de trabalho de seu empregador os colocam em risco igual, senão maior, para outros trabalhadores, sem o benefício de reconhecer as preocupações de segurança e saúde ocupacional quando formular sua própria agenda de trabalho.
Todos os trabalhadores compartilham o direito a condições de trabalho seguras e saudáveis, conforme articulado nos instrumentos internacionais de direitos humanos, independentemente de serem confrontados no trabalho de campo, em escritórios tradicionais ou locais de trabalho, ou como “teletrabalhadores”. Essa visão é refletida nos instrumentos internacionais de direitos humanos relativos à segurança e saúde ocupacional, codificados na Carta das Nações Unidas em 1945 (United Nations 1994) e na Declaração Universal dos Direitos Humanos, ampliada nos principais pactos internacionais sobre direitos humanos (por exemplo, o Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais de 1966), descritos nos principais tratados de direitos humanos, como a Convenção Internacional sobre a Eliminação de Toda Discriminação Contra a Mulher, aprovada em 1979, e incorporada no trabalho da OIT e da OMS, bem como em acordos (ver abaixo).
Definir saúde ocupacional para fins de compreensão da magnitude da responsabilidade governamental e dos empregadores sob o direito internacional é complexo; a melhor afirmação encontra-se no Preâmbulo da Constituição da OMS: “Saúde é um estado de completo bem-estar físico, mental e social e não meramente a ausência de doença ou enfermidade”. O termo “bem-estar” é extremamente importante, pois é consistentemente utilizado em instrumentos de direitos humanos e acordos internacionais relativos à saúde. Igualmente importante é a construção da própria definição: por seus próprios termos, essa definição revela o consenso de que a saúde é um composto da interação de vários fatores complexos: bem-estar físico, mental e social, todos eles juntos sendo medidos por uma padrão adequado de bem-estar que é maior do que “meramente a ausência de doença ou enfermidade”. Este termo, por sua própria natureza, não está vinculado a padrões específicos de saúde, mas é passível de interpretação e aplicação em uma estrutura flexível de conformidade.
Assim, o fundamento legal para a implementação dos direitos humanos internacionais para proteção da saúde ocupacional no local de trabalho sob a perspectiva da segurança da pessoa como faceta da proteção do direito humano à saúde constitui um importante corpus de normas internacionais do trabalho. A questão, portanto, permanece se o direito dos indivíduos à segurança e saúde ocupacional se enquadra na rubrica dos direitos humanos internacionais e, em caso afirmativo, quais mecanismos podem ser implantados para garantir segurança e saúde ocupacional adequada. Além disso, desenvolver novos métodos para resolver problemas de conformidade será a principal tarefa para garantir a aplicação da proteção dos direitos humanos no próximo século.
Visão geral dos direitos internacionais de proteção para segurança ocupacional e saúde
Direito dos direitos humanos refletido na Carta das Nações Unidas
A proteção do direito à saúde está entre os princípios constitucionais fundamentais de muitas nações. Além disso, existe um consenso internacional sobre a importância de proporcionar um emprego seguro e saudável, que se reflete em muitos instrumentos internacionais de direitos humanos, ecoando conceitos legais de muitas nações, incluindo legislação nacional ou local ou proteções à saúde garantidas constitucionalmente. Leis exigindo inspeções para prevenir acidentes de trabalho foram aprovadas na Bélgica em 1810, na França em 1841 e na Alemanha em 1839 (seguidas por requisitos de exames médicos em 1845). potencial para a ratificação pelos EUA do Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (por exemplo, Grad e Feitshans 1992). Questões mais amplas relativas ao direito humano à proteção à saúde foram abordadas, embora não totalmente resolvidas, na Carta das Nações Unidas; na Declaração Universal dos Direitos Humanos; nos Artigos 7 e 12 do Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos e Sociais; e em normas subsequentes da OIT e da OMS, e outras organizações internacionais baseadas na ONU.
De acordo com a Carta das Nações Unidas, as partes contratantes declaram sua aspiração de “promover” o progresso econômico e social e “melhores padrões de vida”, incluindo a promoção da proteção dos direitos humanos, no Artigo 13. Usando uma linguagem que lembra o mandato constitucional da OIT sob o Tratado de Versalhes, o Artigo 55 observa especificamente a ligação entre a “criação de condições de estabilidade e bem-estar” para a paz e “padrões de vida mais elevados” e “respeito universal e observância dos direitos humanos e liberdades fundamentais”. O debate sobre a interpretação desses termos, e se eles abarcavam todos ou apenas uma fração dos direitos constitucionais reconhecidos dos Estados-membros da ONU, foi indevidamente politizado durante a Guerra Fria.
No entanto, esse punhado de documentos básicos compartilha uma fraqueza – eles oferecem descrições vagas de proteções para a vida, segurança da pessoa e direitos econômicos ao emprego sem mencionar explicitamente a segurança e a saúde ocupacional. Cada um desses documentos emprega a retórica dos direitos humanos garantindo saúde “adequada” e direitos humanos básicos relacionados à saúde, mas é difícil reunir um consenso sobre a qualidade do atendimento ou “melhores padrões de vida” para implementar as proteções.
Proteções de segurança e saúde ocupacional sob o Universal Declaração dos Direitos Humanos (DUDH)
Segurança da pessoa, conforme discutido no Artigo 3 da DUDH
Embora não haja jurisprudência que interprete esse termo, o artigo 3º da DUDH garante o direito à vida de cada pessoa. Isso inclui riscos à saúde ocupacional e os efeitos de acidentes ocupacionais e doenças relacionadas ao trabalho.
O grupo de direitos trabalhistas nos artigos 23, 24 e 25 da DUDH
Existe um pequeno mas significativo grupo de direitos relacionados ao emprego e “condições favoráveis de trabalho” listados na Declaração Universal dos Direitos Humanos. Os princípios articulados em três artigos consecutivos da DUDH são frutos da história, refletidos em leis mais antigas. Existe um problema do ponto de vista da análise da saúde ocupacional: a DUDH é um documento muito importante e amplamente aceito, mas não aborda especificamente as questões de segurança e saúde ocupacional. Pelo contrário, as referências a questões relacionadas com a segurança pessoal, a qualidade das condições de trabalho e a qualidade de vida permitem uma inferência que a segurança ocupacional e as proteções à saúde se enquadram na rubrica da DUDH. Por exemplo, embora o direito de trabalhar em “condições favoráveis de trabalho” não esteja realmente definido, os riscos à saúde e segurança ocupacional certamente impactam na conquista de tais valores sociais. Além disso, a DUDH exige que a proteção dos direitos humanos no local de trabalho assegure a preservação da “dignidade humana”, o que tem implicações não apenas na qualidade de vida, mas na implementação de programas e estratégias que evitem condições degradantes de trabalho. A DUDH, portanto, fornece um modelo vago, mas valioso, para a atividade internacional de direitos humanos em torno de questões de segurança e saúde ocupacional.
Pacto Internacional sobre os Direitos Económicos, Sociais e Culturais (PIDESC)
O significado e a efetivação desses direitos são ampliados pelos princípios enumerados no Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC), Parte III, Artigo 6 e 7b, que garante a todos os trabalhadores o direito a “Condições de trabalho seguras e saudáveis”. . O artigo 7.º proporciona uma maior compreensão do significado do direito a condições de trabalho justas e favoráveis. “Condições favoráveis de trabalho” inclui salários e horas de trabalho (Artigo 7.1 (a) (i) do PIDESC), assim como “Condições de trabalho seguras e saudáveis” (Summers 1992). O uso dessa frase no contexto de condições favoráveis de trabalho, portanto, confere maior significado às proteções da DUDH e demonstra o nexo claro entre outros princípios de direitos humanos e a proteção da segurança e saúde ocupacional, conforme ampliado no Artigo 12 do PIDESC.
Promoção da higiene industrial sob o Artigo 12 da Convenção Internacional Pacto sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais
De todos os documentos internacionais de direitos humanos baseados na ONU, o Artigo 12 do PIDESC é o que mais clara e deliberadamente aborda a saúde, referindo-se ao direito explícito à proteção da saúde por meio da “higiene industrial” e proteção contra “doenças ocupacionais”. Além disso, a discussão do Artigo 12 sobre higiene industrial aprimorada é consistente com o Artigo 7(b) do PIDESC sobre condições de trabalho seguras e saudáveis. No entanto, mesmo essa garantia expressa de segurança e proteção à saúde ocupacional não oferece uma exposição detalhada do significado desses direitos, nem lista as possíveis abordagens que poderiam ser aplicadas para alcançar os objetivos do PIDESC. Consistente com os princípios articulados em muitos outros documentos internacionais de direitos humanos, o Artigo 12 emprega uma linguagem deliberada que lembra as noções constitucionais de saúde da OMS. Sem dúvida, o Artigo 12 abrange a noção de que as preocupações com a saúde e a atenção ao bem-estar individual incluem a segurança e a saúde no trabalho. O artigo 12 diz:
Os Estados Partes do presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa a gozar do mais alto padrão possível de saúde física e mental.... As medidas a serem tomadas pelos Estados Partes do presente Pacto para alcançar a plena realização deste direito incluirá os necessários para: ...
(b) A melhoria de todos os aspectos de higiene ambiental e industrial;
(c) A prevenção, tratamento e controle de doenças epidêmicas, endêmicas, ocupacionais e outras.
Significativamente, o Artigo 12 também presta atenção direta ao impacto da doença ocupacional na saúde, aceitando e dando validade a uma área às vezes controversa da medicina ocupacional como digna de proteção dos direitos humanos. Nos termos do Artigo 12, os Estados Partes reconhecem o direito à saúde física e mental proclamado indiretamente no Artigo 25 da DUDH, na Declaração Americana, na Carta Social Européia e na Carta revisada da Organização dos Estados Americanos (OEA) (ver abaixo). Além disso, no § 2º, comprometem-se a, no mínimo, quatro “passos” a serem dados para alcançar a “plena realização” desse direito.
Deve-se notar que o Artigo 12 não define “saúde”, mas segue a definição constante da Constituição da OMS. De acordo com Grad e Feitshans (1992), o Parágrafo 1 do Projeto de Pacto preparado sob os auspícios da Comissão de Direitos Humanos, no entanto, definiu o termo ao aplicar a definição da Constituição da OMS: “um estado de completo bem-estar físico, mental e bem-estar social, e não apenas a ausência de doença ou enfermidade”. Assim como a OIT com relação aos Artigos 6-11 do PIDESC, a OMS forneceu ajuda técnica na redação do Artigo 12. O Terceiro Comitê não aceitou os esforços da OMS para incluir uma definição, argumentando que tal detalhe estaria fora de lugar em um texto legal, que nenhuma outra definição foi incluída em outros artigos do Pacto e que a definição proposta estava incompleta.
As palavras “higiene ambiental e industrial” aparecem sem o benefício de informações interpretativas no texto dos autos preparatórios. Citando outras resoluções da Assembleia Mundial da Saúde de 1979, o relatório também expressa preocupação com “a introdução descontrolada de alguns processos industriais e agrícolas com riscos físicos, químicos, biológicos e psicossociais” e observa que a Assembleia instou ainda os Estados Membros “a desenvolver e fortalecer as instituições de saúde ocupacional e fornecer medidas para prevenir riscos nos locais de trabalho” (Grad e Feitshans 1992). Repetindo um tema expresso em muitos documentos internacionais anteriores sobre direitos humanos, “O direito de todos ao gozo do mais alto padrão alcançável de saúde física e mental” é uma meta claramente compartilhada por empregadores, trabalhadores e governos de muitas nações – uma meta que infelizmente permanece tão indescritível quanto universal.
Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Contra Mulheres
A Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Contra as Mulheres (1979), Parte III, Artigo 11(a), afirma que “O direito ao trabalho é um direito inalienável de todos os seres humanos”, e o Artigo 11(f) estabelece estabelece “O direito à proteção da saúde e à segurança nas condições de trabalho, incluindo a salvaguarda da função reprodutiva”.
O Artigo 11.2(a) proíbe “sanções, demissão com base em licença maternidade”, um assunto de profundo conflito contemporâneo e histórico e violação dos direitos humanos internacionais, sob muitos sistemas jurídicos dos Estados Membros da ONU. Para mulheres grávidas e outras pessoas que trabalham, essas questões importantes permanecem sem solução na jurisprudência da gravidez. Assim, o artigo 11.2 é inquestionavelmente voltado para derrubar gerações de discriminação institucional arraigada sob a lei, que foi uma conseqüência de valores equivocados sobre a capacidade da mulher durante a gravidez ou ao criar uma família. Questões do ponto de vista da jurisprudência da gravidez incluem a dicotomia entre protecionismo e paternalismo que tem sido representada em litígios ao longo do século XX. (Os casos da Suprema Corte dos Estados Unidos nesta área variam de uma preocupação em limitar as horas de trabalho das mulheres por causa de sua necessidade de cuidar da família em casa, sustentado em Muller v. o estado de Óregon, 208 US 412 (1908), à decisão que proíbe esterilizações forçadas de mulheres expostas a riscos à saúde reprodutiva no local de trabalho, entre outras coisas em UAW v. Controles Johnson, 499 US 187 (1991) (Feitshans 1994). A marca dessa dicotomia na matriz conceitual desta Convenção está refletida no Artigo 11.2(d), mas não é claramente resolvida, uma vez que as “proteções especiais”, muitas vezes necessárias para prevenir os efeitos desproporcionalmente perigosos das condições de trabalho, são frequentemente vistas de forma inadequada como benéfico.
Nos termos desta Convenção, o Artigo 11.2(d) visa “Proporcionar proteção especial às mulheres durante a gravidez em tipos de trabalho comprovadamente prejudiciais a elas”. Muitas facetas desta disposição não são claras, tais como: o que se entende por proteção especial; são efeitos limitados a danos maternos durante a gravidez; e se não, quais são as implicações para a proteção fetal? Não está claro nesta Convenção, no entanto, qual é o padrão de prova para tornar uma “proteção especial” necessária ou aceitável, e também qual é o escopo de um mecanismo de proteção aceitável.
O Artigo 11.3 limita o alcance de “proteções especiais”, ao afirmar claramente que a implementação de proteções de segurança e saúde ocupacional deve ser baseada em evidências científicas, ao invés de valores sociais. O artigo 11.3 estabelece: “A legislação protetiva relativa às matérias tratadas neste artigo será revista periodicamente à luz do conhecimento científico e tecnológico e deverá ser revisada, revogada ou ampliada conforme necessário.” Métodos de supervisão e avaliação de risco apropriada também precisam ser especificados, a fim de garantir que políticas de exclusão impróprias, como esterilizações forçadas para manter ou obter emprego, sejam vistas como violações graves dos direitos humanos internacionais e, portanto, não serão credenciados sob esta Convenção. Essas questões espinhosas foram litigadas e levantarão questões cada vez mais desconcertantes em relação à implementação e conformidade com os princípios da Convenção, à medida que a epidemiologia ocupacional revela mais riscos à saúde reprodutiva e a necessidade de medidas preventivas eficazes.
Além disso, os redatores da Convenção seguiram o padrão estabelecido pela OIT, descrevendo um mecanismo detalhado de relatórios para supervisão e cumprimento, na forma de relatórios regulares obrigatórios perante a Comissão de Direitos Humanos da Convenção. De acordo com os procedimentos da Comissão, estabelecidos no Artigo 18, os Estados Partes na Convenção comprometem-se a “informar sobre as medidas legislativas, judiciais, administrativas ou outras que tenham adotado para dar cumprimento a [estas] disposições” dentro de um ano e pelo menos uma vez a cada quatro anos, podendo indicar impedimentos à implementação. O desenvolvimento necessário de padrões que são necessários para determinar as estratégias preventivas necessárias para riscos à saúde reprodutiva no local de trabalho pode ser abordado por meio deste mecanismo para a troca de informações vitais de conformidade.
Tratados e Declarações Regionais sobre Direitos Humanos
Convenção Americana sobre Direitos Humanos
O Preâmbulo da Convenção Americana refere-se aos direitos econômicos e sociais, incluindo, no artigo 3, o direito à vida. No entanto, a Convenção não aborda especificamente a saúde ou as condições de trabalho como direitos fundamentais protegidos em outros tratados. Significativamente para a implementação dos direitos humanos internacionais, no entanto, este tratado fornece uma estrutura para uma comissão e tribunal de direitos humanos ao estabelecer a Comissão Interamericana de Direitos Humanos. Os poderes da Comissão incluem os procedimentos para pedidos de informação da Comissão contra governos que se acredita terem violado os direitos humanos. Não aborda diretamente as questões de segurança e saúde ocupacional enfrentadas pelas pessoas que trabalham no Sistema Interamericano.
A Carta Africana [de Banjul] sobre os Direitos Humanos e dos Povos
A Carta Africana [de Banjul] sobre os Direitos Humanos e dos Povos, adotada em 27 de junho de 1981, oferece uma perspectiva inovadora sobre os conceitos estabelecidos de direitos humanos internacionais, conforme articulados em instrumentos de direitos humanos. Conforme discutido por Alston (1984) de um ponto de vista teórico, sem fazer referência específica à própria Carta Africana [Banjul], este instrumento representou claramente uma tentativa inovadora de expandir o domínio da proteção internacional dos direitos humanos e disponibilizar tais proteções em uma estrutura flexível para todas as pessoas. Dentro de seu amplo escopo, a Carta Africana [de Banjul] inclui direitos a um meio ambiente limpo, direitos políticos e direitos a aspectos sustentáveis do desenvolvimento. Curiosamente, e em total contraste com a Carta Social Europeia, a Carta Africana [Banjul] não trata da proteção das condições de trabalho ou da segurança e saúde ocupacional. De forma paralela à proteção da DUDH, o Artigo 4 da Carta Africana [de Banjul] proíbe as violações dos direitos humanos contra “sua vida e integridade de sua pessoa”. Também consistente com o Artigo 3 da DUDH, o Artigo 6 da Carta Africana de Banjul garante a segurança das pessoas.
Seguindo parte da linguagem da Constituição da OMS, que se tornou seminal para os direitos humanos internacionais à saúde, o Artigo 16 exige que as Partes protejam o “direito de desfrutar do melhor estado possível de saúde física e mental”. As Partes Signatárias se esforçam para “tomar as medidas necessárias para proteger a saúde de seu povo e garantir que recebam atendimento médico quando estiverem doentes”.
Como no caso de muitos outros instrumentos internacionais de direitos humanos, a Carta Africana [de Banjul] estabelece um mecanismo de supervisão e cumprimento, na forma de uma Comissão de Direitos Humanos. Os Estados podem solicitar o exame de violações de direitos humanos cometidas por outros Estados, assumindo que os requisitos de esgotamento dos recursos foram cumpridos. Esses procedimentos são discutidos em detalhes nos artigos 30 a 59.
Carta Social Europeia
Na Carta Social Europeia promulgada em 1965, a Parte I(2) afirma claramente: “Todos os trabalhadores têm direito a condições justas de trabalho”, e a Parte I(3) afirma: “Todos os trabalhadores têm direito a condições de trabalho seguras e saudáveis ”. Esses direitos são descritos mais detalhadamente na Parte II, Artigo 3, que oferece uma discussão detalhada sobre “O Direito a Condições de Trabalho Seguras e Saudáveis”, com vistas a garantir o exercício efetivo do direito a condições de trabalho seguras e saudáveis. Ao contrário de outros instrumentos internacionais de direitos humanos, no entanto, a Carta Social Europeia também aponta para a perspectiva de criar mecanismos de aplicação e outras questões levantadas pela implementação e cumprimento das normas internacionais de direitos humanos no sentido claro do próprio documento. O Artigo 3.2 exige que as Partes Contratantes “providenciem a aplicação de tais regulamentos por meio de medidas de supervisão”, e no Artigo 3.3 “consultem, conforme apropriado, organizações de empregadores e trabalhadores sobre medidas destinadas a melhorar a segurança e saúde industrial”. Esta disposição impressionante é ampliada em sua intensidade pelos mecanismos de relatórios na Parte IV, Artigos 21 e 22, que permitem o escrutínio internacional das atividades de implementação em intervalos regulares.
Além de sua abordagem notavelmente abrangente para a proteção internacional dos direitos humanos, especialmente no que diz respeito à segurança e saúde ocupacional, também vale a pena notar que a Carta Social Europeia estabelece de forma clara e decisiva as bases para futuras atividades para implementação e cumprimento de suas disposições. Por exemplo, a referência à regulamentação e supervisão no Artigo 3 é consistente com o monitoramento e cumprimento internacional pelas Partes Contratantes, bem como ONGs, tanto no sistema europeu quanto em suas jurisdições de origem. O conceito de consulta entre empregadores e trabalhadores, articulado no Artigo 3.3, vai além de espelhar a estrutura tripartida da OIT, prenunciando também a crescente aceitação de comitês de segurança trabalhistas e gerenciais conjuntos para alcançar o cumprimento interno dos direitos humanos internacionais no trabalho.
normas da OIT
Conforme indicado no Preâmbulo da Constituição da OIT, “a proteção do trabalhador contra doenças, enfermidades e lesões decorrentes de seu trabalho” é uma pré-condição para a “paz universal e duradoura”. Portanto, a melhoria das condições de vida e trabalho é um componente fundamental das Convenções e Recomendações da OIT. Johnston (1970) escreveu: “O princípio subjacente é que certos requisitos humanos básicos devem ser removidos da esfera da competição internacional para garantir certos padrões mínimos de força e dignidade humana”. Embora a OIT não tenha a “autoridade universal... e as diretivas atingirão tal força, e o estigma do não cumprimento significará a exclusão de um mercado de trabalho internacional”.
A OIT também promoveu a criação de padrões consistentes para os problemas de segurança que não podem ser cobertos pelas disposições da Convenção sem abordar a jurisdição da OIT sobre nações soberanas. Por exemplo, os Códigos de Prática da OIT relativos a proteções de segurança serviram como modelo para leis e regulamentos de segurança ocupacional em áreas como trabalho portuário, transferência de tecnologia para nações em desenvolvimento, engenharia civil e indústrias pesadas. Esses códigos modelo, que às vezes são aplicados com pequenas modificações como projetos de legislação, compartilham os valores expressos em várias convenções da OIT referentes à segurança e saúde ocupacional (por exemplo, a Convenção de Proteção Contra Acidentes (Dockers) (revisada), 1932 (nº 32). ; a Convenção sobre Disposições de Segurança (Edifícios), 1937 (No. 62); a Convenção sobre Exames Médicos de Jovens (Indústria), 1946 (No. 77) e a Convenção sobre Exames Médicos de Jovens (Ocupações Não Industriais), 1946 ( Nº 78); a Convenção sobre a Proteção de Máquinas, 1963 (No. 119); a Convenção de Higiene (Comércio e Escritórios), 1964 (No. 120); a Convenção de Segurança e Saúde Ocupacional (Trabalho Estivatório), 1979 (No. 152 ) e a Convenção sobre Saúde e Segurança Ocupacional, 1981 (nº 155). Esta última é considerada com mais detalhes abaixo).
Convenção 155 da OIT: Convenção sobre Segurança Ocupacional e Saúde e Meio Ambiente de Trabalho, 1981, e seus antecedentes
Desde a sua criação, a OIT tem incentivado a promoção de melhores condições de trabalho. Os primeiros esforços se concentraram em acidentes em particular e remédios legais para compensação de trabalhadores. Isso é evidenciado nas primeiras Convenções da OIT, tais como: Convenção 32, a Convenção de Proteção Contra Acidentes (Dockers) (Revisada), 1932; Convenção 62, a Convenção de Disposições de Segurança (Edifícios), 1937 e nas Convenções relativas a exames médicos para trabalhadores e guardas de máquinas. Ao estabelecer requisitos específicos para a prevenção de acidentes, essas convenções serviram como um precedente para os padrões de desempenho encontrados nos regulamentos de segurança ocupacional em muitas nações atualmente. Essas Convenções refletem o tema constante de que a proteção contra acidentes de trabalho é um direito compartilhado por todos os trabalhadores.
Consistente também com esta herança, a Convenção 155, Artigo 3(e) oferece a definição de saúde, “em relação ao trabalho, indica não apenas a ausência de doença ou enfermidade; inclui também os elementos físicos e mentais que afetam a saúde e que estão diretamente relacionados à segurança e higiene no trabalho”. Essa definição é enganosamente simples e abrangente ao mesmo tempo: indica a complexa interação entre exposições perigosas no local de trabalho; estilo de vida individual e fatores ambientais que impactam os efeitos das condições de trabalho (Mausner e Kramer, 1985). Além disso, essa abordagem é multidimensional, porque sua preocupação com os elementos físicos e mentais da saúde e do bem-estar leva implicitamente em conta os efeitos do estresse ocupacional e outros problemas mentais.
Mas o cerne da Convenção 155 diz respeito à criação de mecanismos eficazes nacionais, regionais e no local de trabalho para implementação e cumprimento de outras normas da OIT. Conforme adotada pela 67ª Sessão da Conferência Internacional do Trabalho em 1981, a Convenção 155 promove a criação, implementação e avaliação periódica de padrões de segurança e saúde ocupacional entre os Estados Membros da OIT. Por exemplo, o Artigo 4.1 estabelece o objetivo da Convenção 155 de promover o desenvolvimento de uma “política nacional coerente” relativa à segurança ocupacional e proteção à saúde. Para esse fim, a Convenção 155 obriga os Estados Membros ratificantes a promover pesquisa, monitoramento estatístico de exposições perigosas (como medidas de vigilância médica, não muito diferentes dos padrões técnicos dos Estados Membros) e educação e treinamento de trabalhadores. A Convenção 155 usa terminologia ampla para fornecer uma estrutura regulatória. A consulta com organizações representativas e empregadores é necessária antes que as isenções sejam concedidas, e quaisquer exclusões de categorias de trabalhadores exigem relatórios sobre os esforços para alcançar “qualquer progresso em direção a uma aplicação mais ampla” de acordo com o Artigo 2.3. A Convenção 155 também promove a educação para “organizações representativas” e a participação dos trabalhadores no desenvolvimento e aplicação de regulamentos de segurança e saúde ocupacional internamente e nos níveis regional, nacional e internacional.
Convenções da OIT que institui a compensação dos trabalhadores
A OIT é responsável pela elaboração e adoção bem-sucedida de várias convenções da OIT relativas à compensação dos trabalhadores (ILO 1996a.)
Estes incluem a Convenção de Compensação dos Trabalhadores (Agricultura), 1921 (No. 12); a Convenção sobre Compensação de Trabalhadores (Acidentes), 1925 (No. 17); a Convenção sobre Acidentes de Trabalho (Doenças Ocupacionais), 1925 (No. 18); a Convenção de Seguro de Doença (Indústria), 1927 (No. 24); a Convenção de Seguro de Doença (Agricultura), 1927 (No. 25); a Convenção sobre Cuidados Médicos e Benefícios de Doença, 1969 (No. 130). De um modo geral, os estatutos de compensação dos trabalhadores são comuns entre os Estados Membros da OIT. Tais estatutos representam um compromisso de base econômica (e não orientado para os direitos humanos): fornecer cuidado e assistência aos trabalhadores feridos e substituir as incertezas do litígio por um sistema de pagamento programado que não examina a questão da culpa e impõe um limite monetário à a recuperação concedida às pessoas que foram feridas por acidentes de trabalho ou doenças profissionais. (Um exemplo nos Estados Unidos é encontrado no Virginia Workmens' Compensation Act Annotated (1982): atos voluntários relacionados a requisitos do contrato de trabalho têm direito a compensação.) Atraso, subdeclaração, pagamentos baixos e disputas legais na obtenção de cobertura para cuidados médicos sob esses sistemas separados são comuns. Apesar de tais limites práticos sobre sua eficácia, a “universalidade” dessas proteções nos Estados Unidos e sob a lei internacional indica uma vontade da sociedade de fornecer desincentivos monetários para práticas de trabalho perigosas e apoio financeiro para trabalhadores feridos.
Devido processo legal e mecanismos de relatórios dentro da OIT
Alston vê a OIT como um modelo internacional de requisitos processuais, que, em sua opinião, “legitimizam a declaração de novas normas” (1984). Tais características dos procedimentos da OIT incluem: preparação de uma pesquisa preliminar das leis relevantes entre os Estados Membros, seguida da decisão de seu Conselho de Administração de colocar o item na agenda da Conferência Internacional do Trabalho (ILC) anual, seguida de um questionário da OIT Secretariado para os Estados Membros participantes. Após o projeto ter sido encaminhado a um comitê técnico, um projeto de instrumento é distribuído aos Estados Membros e aos representantes apropriados dos trabalhadores e empregadores; um projeto de instrumento revisado é então preparado e submetido ao comitê técnico, discutido pelo plenário e pelo comitê de redação e adotado após votação pelo ILC. Essa abordagem permite o máximo de discussão e comunicação entre entidades reguladas e seus partidos governantes. Para um exame detalhado dos mecanismos de relatórios da OIT, consulte “Organização Internacional do Trabalho” mais adiante neste capítulo.
Esses procedimentos, iniciados em 1926 no início do Comitê de Peritos sobre a Aplicação de Convenções e Recomendações, continuaram vibrantes no sistema internacional. Por exemplo, o modelo da OIT constitui o modelo da Convenção contemporânea sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Contra as Mulheres: O Artigo 18 estabelece um mecanismo de denúncia obrigatória perante um Comitê internacional também descrito nas disposições da Convenção. Os relatórios obrigatórios relativos às atividades de implementação e cumprimento devem ser ouvidos pelo Comitê ao final do primeiro ano após a ratificação e, a partir daí, pelo menos a cada quatro anos. Procedimentos de relatórios adicionais para monitorar a aplicação dos padrões e convenções da OIT incluem, mas não estão limitados a: missões de contato direto (para uma excelente descrição do papel de mediação e conciliação da OIT em missões de “contato direto”, ver Samson 1984); Comissões de Inquérito para investigar casos particulares de violações flagrantes das Convenções e disposições constitucionais da OIT; e supervisão periódica programada regularmente por meio de relatórios às reuniões da Conferência e relatórios ao Corpo Governante e ao Tribunal Administrativo. Os mecanismos de denúncia são lentos, mas inestimáveis; estes constituem um componente importante de um processo muito mais amplo de mobilização da opinião mundial para uma mudança positiva em relação às questões trabalhistas.
Ruda (1994) observa que as Convenções 87 da OIT (Liberdade de Associação e Proteção do Direito de Sindicalização, 1948) e 98 (Direito de Organização e Negociação Coletiva, 1949) foram escritas nos acordos de Gdansk entre o governo polonês e o sindicato Solidariedade. “Nem o Comitê de Peritos nem o Comitê de Aplicação de Normas da Conferência podem impor sanções de qualquer tipo, embora suas conclusões sejam às vezes consideradas como sanções políticas ou morais.” Essa tem sido uma frustração constante ao longo da história do Comitê, ainda que sua capacidade de influenciar determinados governos nas circunstâncias apropriadas seja motivo de orgulho.
Organização Mundial de Saúde
Declaração de Alma-Ata da OMS sobre Atenção Primária
Na chamada Declaração de Alma-Ata (Organização Mundial da Saúde 1978), resultante da Conferência Internacional sobre Atenção Primária à Saúde, realizada pela OMS/UNICEF em Alma-Ata, URSS, de 6 a 12 de setembro de 1978. A OMS lançou um campanha amplamente conhecida como “Health For All 2000” que reflete um esforço internacional concertado para melhorar a qualidade da saúde e a prestação de serviços de saúde, especialmente cuidados primários, mas também incluindo segurança e saúde ocupacional, em todo o mundo. Embora a segurança e saúde ocupacional não apareça na linguagem simples da Declaração, ela foi incluída na programação estratégica, de modo que a realização de proteções básicas de saúde também foi promovida pela disseminação de informações e desenvolvimento de estratégias de programas com o objetivo de alcançar “Saúde para Todos os 2000” sob os auspícios da Declaração.
Consistente com a letra e o espírito da Constituição da OMS discutida acima, a Declaração de Alma-Ata pede “ação urgente de todos os governos, todos os profissionais de saúde e desenvolvimento e da comunidade mundial para proteger e promover a saúde de todas as pessoas do mundo ”. Notavelmente, o Artigo 1º reafirma claramente que “a saúde... é um direito humano fundamental e que a obtenção do mais alto nível possível de saúde é um objetivo social mundial mais importante. ...” O artigo 3 diz: “A promoção e proteção da saúde das pessoas é essencial para o desenvolvimento econômico sustentado e contribui para uma melhor qualidade de vida e para a paz mundial.” Além disso, a conferência lançou as bases para estratégias programáticas concretas para atingir esses objetivos. As implicações para a segurança e saúde ocupacional derivadas da implementação de Alma-Ata incluem o desenvolvimento de instalações de saúde ocupacional como parte de estratégias regionais e internacionais. A Organização Pan-Americana da Saúde (OPAS) fornece um exemplo de atividades regionais que seguem o Plano de Ação da OMS, “Saúde para Todos 2000: Estratégias” (Organização Pan-Americana da Saúde 1990), onde a segurança ocupacional e as questões de saúde são incluídas no desenvolvimento de institutos de formação e o desenvolvimento de programas de saúde.
Declaração de Pequim da OMS sobre Saúde Ocupacional para Todos, 1994
Em outubro de 1994, a Segunda Reunião dos Centros Colaboradores da OMS em Saúde Ocupacional convocou e assinou a Declaração sobre Saúde Ocupacional para Todos. A Declaração de Pequim está claramente enraizada na herança da Declaração de Alma-Ata da OMS sobre Atenção Primária, bem como em muitos instrumentos da OIT relativos à segurança e saúde ocupacional. Observando que 100 milhões de trabalhadores são feridos e 200,000 morrem a cada ano em acidentes ocupacionais, e que 68 a 157 milhões de novos casos de doenças ocupacionais são atribuídos a exposições perigosas ou cargas de trabalho, a Declaração de Pequim pede “novas estratégias e programas para a saúde ocupacional em todo o mundo mundo” e ainda afirma que os programas de saúde ocupacional “não são um fardo, mas têm um impacto positivo e produtivo na empresa e na economia nacional”, portanto, ligados a noções de desenvolvimento sustentável. A Declaração também exige o desenvolvimento de infraestrutura, incluindo serviços de saúde ocupacional com vigilância médica e promoção da saúde, bem como uma ligação mais forte entre os programas de saúde ocupacional, outras atividades de saúde e os programas e atividades patrocinados pela OMS.
Comitê Conjunto de Segurança e Saúde da OIT/OMS
A OMS coopera com a OIT sob os auspícios do Comitê Conjunto OIT/OMS sobre Saúde Ocupacional fundado em 1946. Um dos primeiros projetos foi a Comissão Internacional de Doenças Antivenéreas do Reno e, na década de 1950, solicitações do Egito e do Irã foram atendidas por Consultores especializados da OIT e da OMS que forneceram assistência técnica para pesquisas abrangentes de saúde ocupacional.
O Comitê definiu segurança e saúde ocupacional da seguinte forma: “a promoção e manutenção do mais alto grau de bem-estar físico, mental e social de todos os trabalhadores em todas as ocupações; a prevenção entre os trabalhadores de afastamentos da saúde causados por suas condições de trabalho; a proteção dos trabalhadores em seu emprego contra riscos decorrentes de fatores adversos à saúde; a colocação e manutenção do trabalhador num ambiente ocupacional adaptado ao seu equipamento fisiológico e psicológico e, em suma, a adaptação do trabalho ao homem e de cada homem ao seu posto de trabalho”.
Resumo da Lei e da Teoria dos Direitos Humanos à Saúde Proteção no local de trabalho
Como não há mecanismos expressamente articulados para fazer cumprir os direitos de saúde e segurança no trabalho, pode-se argumentar que não há jurisprudência estabelecida sobre o direito à proteção da vida humana ou da saúde no local de trabalho, exceto por meio de interpretações incomuns dos principais instrumentos de direitos humanos, que são tenso na melhor das hipóteses. Por exemplo, o artigo 3º da DUDH das Nações Unidas menciona expressamente a necessidade de proteger o direito à vida, à liberdade e à segurança da pessoa sem fazer referência ao contexto ambiental ou laboral em que tais proteções podem ou devem prevalecer. Além disso, a ausência de sanções ou penalidades criminais por violações de direitos humanos em geral (exceto violações graves de direitos humanos, como escravidão, genocídio, crimes de guerra, apartheid) ou qualquer padrão que exija penalidades internacionais por violações de segurança pessoal causadas por problemas de segurança no trabalho e riscos à saúde, apela para a exploração de alternativas à aplicação da lei tradicional, se a segurança ocupacional e as proteções à saúde forem realizadas.
Conforme descrito acima, muitos instrumentos internacionais de direitos humanos expressam o conceito de que a segurança e saúde ocupacional é um direito humano fundamental, especialmente no que diz respeito aos direitos humanos individuais à vida, bem-estar e segurança da pessoa. A garantia desses direitos também está codificada em um conjunto de instrumentos internacionais que tradicionalmente não se enquadram na rubrica de direitos humanos. Em conjunto, pode-se concluir que o direito humano a locais de trabalho saudáveis é, portanto, uma norma aceita do direito internacional. Ao mesmo tempo, porém, as legislações nacionais dos Estados-membros compartilham o mesmo dilema encontrado no sistema internacional: a frágil proteção das condições gerais de trabalho em geral e a proteção da saúde no local de trabalho em particular levantam questões complexas que surgem da tensão entre estratégias de prevenção, que visam amplos segmentos de uma determinada população para reduzir a propagação de doenças ou os efeitos de perigos específicos, por um lado, equilibradas com o sentimento popular que resiste à revogação temporária de certos direitos individuais de viajar, participar de certas atividades, ou se envolver no comércio para proteger o direito individual à proteção da saúde ocupacional. Portanto, ainda não está claro até que ponto esse conjunto de direitos à segurança e saúde ocupacional pode ser aplicável em nível internacional ou estado a estado para fornecer uma melhoria prática das condições de trabalho vivenciadas pelos indivíduos. A promessa de proteção desses direitos humanos pode ser cumprida no contexto de novos locais de trabalho e das regras codificadas do sistema internacional?
A codificação da noção jurisprudencial de segurança ocupacional e proteção à saúde, portanto, encontra-se dentro da rubrica de direitos humanos. Monitorar e implementar essas proteções articuladas, portanto, constitui a primeira fase das preocupações com os direitos humanos do próximo século. Atentos a essas questões, novas abordagens que podem ser empregadas para resolver esses problemas são discutidas a seguir.
Visão geral de questões de implementação e conformidade no mercado internacional System
Desde que a Carta da ONU foi adotada, os céticos têm questionado a viabilidade da aplicação do direito público internacional, especialmente em áreas relacionadas à prevenção de graves violações dos direitos humanos. Prevenir tais danos sob o sistema internacional é pelo menos um processo de duas partes, exigindo (1) codificação de princípios, seguido por (2) etapas significativas para implementação e cumprimento. Tipicamente, tais teorias assumem um contexto de uma sociedade organizada com tipos tradicionais de instituições legais e procedimentos de execução para punir e dissuadir os “maus atores” que se recusam a cumprir os objetivos articulados e os valores compartilhados do sistema. Alcançar a implementação e cumprimento dos direitos humanos em geral, e para locais de trabalho saudáveis em particular, é problemático e complexo. Cinquenta anos após a Carta da ONU ter sido escrita, existe um sistema internacional viável que funciona com algum nível de eficiência para codificar normas em padrões escritos; o desenvolvimento de mecanismos de conformidade para implementação, no entanto, permanece desconhecido. Portanto, as questões vitais emergentes devem ser exploradas: Quais são os modelos alternativos que não dependem da coerção para a execução, a fim de implementar a máxima proteção à segurança e saúde ocupacional? Como podem ser criados novos incentivos extralegais para o cumprimento das proteções internacionais de direitos humanos para segurança e saúde ocupacional?
Os limites inerentes à eficácia do sistema internacional impedem a implementação de qualquer conjunto de princípios ou normas para a segurança e proteção da saúde ocupacional, enquanto o sistema internacional permanecer sem alguma imposição subjacente ou incentivo positivo para o cumprimento. A aplicação de medidas quantificáveis não é o caso na prática internacional de segurança e saúde ocupacional, no entanto, usando a Convenção 162 da OIT sobre Segurança no Uso do Amianto, 1986 como exemplo. De acordo com a Convenção 162, o Artigo 11.1 proíbe especificamente o uso de crocidolita. Mas o Artigo 11.2 inverte esta abordagem; não há nenhum mecanismo de fiscalização formalizado para inspeção que leve à redução de perigos ou para imposição de penalidades, além da supervisão limitada fornecida por instituições para relatórios. Além disso, o padrão atual para os limites de exposição ao amianto não está articulado na Convenção 162. Em vez disso, a Convenção 162 deixa os padrões apropriados para a autoridade competente de um determinado país. Conseqüentemente, a própria natureza da notificação sem aplicação ou incentivos positivos para o cumprimento por nações ou entidades empregadoras gera restrições práticas na implementação de princípios e leis de direitos humanos (Henkin 1990). Como observa Henkin, “o direito internacional está constantemente pedindo desculpas por si mesmo... para justificar sua própria existência” porque não tem governo nem instituições de governança.
Embora o sistema internacional tenha uma capacidade reconhecida de limitar a agressão entre os Estados, como evidenciado pelas relações diplomáticas e outras áreas de compliance, existem poucos casos em que o sistema internacional pode impor sanções ou penalidades contra os chamados maus atores, como são comumente aplicados sob as leis domésticas. Por isso, o som de apelos frustrados para a implementação de proteções internacionais de direitos humanos tem ecoado pelos corredores das Nações Unidas e em conferências internacionais envolvendo ONGs. Sem um cronograma de execução – sanções ou multas ou penalidades – para gerar punição e dissuasão, há uma necessidade imediata de desenvolver mecanismos eficazes para a implementação e cumprimento das proteções internacionais de direitos humanos de segurança e saúde ocupacional. Tais abordagens para o cumprimento “interativo” são, portanto, ideais para preencher esse vazio, quando essa abordagem é adotada em conjunto com estratégias práticas para aplicar tais incentivos positivos para melhorar as condições de trabalho em todo o sistema internacional (Feitshans 1993). Portanto, há uma clara demanda por mecanismos de conformidade que levem o fraco e subestimado sistema de relatórios a, nas palavras de KT Samson (ex-chefe, Divisão de Aplicação de Normas da Organização Internacional do Trabalho), “uma dimensão além do diálogo”.
Agora que o sistema internacional superou a necessidade de codificação de normas universais de direitos humanos como o foco principal da atividade internacional, muitos sugeriram que chegou a hora de voltar a atenção internacional para a implementação e cumprimento dessas normas. Os principais comentários (Sigler e Murphy 1988), por exemplo, têm uma suposição de trabalho pouco articulada, mas importante, de que a competição entre entidades - sejam elas empresas empregadoras ou Estados membros da ONU - pode ser usada como uma ferramenta para alcançar proteção efetiva de segurança e saúde ocupacional, se que a competição é alimentada por incentivos positivos em vez do modelo tradicional de punição e dissuasão. “Estamos avançando mais no sentido de fazer com que as organizações se controlem e se policiem”, diz Joseph Murphy, advogado e coeditor do Conduta Corporativa Trimestralmente, um boletim informativo sobre compliance e ética.
Conclusões
O primeiro meio século de atividade da ONU trouxe a codificação de normas internacionais de direitos humanos sobre o direito a um local de trabalho saudável em vários instrumentos internacionais importantes de direitos humanos. No entanto, esses instrumentos internacionais têm uma eficácia implicitamente limitada porque, além do monitoramento administrativo, carecem de mecanismos de aplicação e dissuasão para garantir sua implementação. Houve uma frustração marcante com essas limitações sobre a eficácia do sistema internacional, apesar de um acúmulo impressionante de documentos e relatórios internacionais perante muitos órgãos da ONU, porque esses esforços oferecem pouca supervisão ou monitoramento além do relatório. Os tratados e convenções discutidos neste documento que reforçam ou protegem os direitos à saúde compartilham dessa frustração, apesar dos avanços importantes que foram alcançados por meio do uso diligente de mecanismos de notificação.
Os conceitos importantes encontrados nos instrumentos internacionais de direitos humanos são baseados na filosofia de que as doenças relacionadas ao trabalho são um aspecto evitável da industrialização e também refletem um consenso internacional mal articulado de que as pessoas não devem ser mortas ou feridas gravemente por seu trabalho. Concebidos para proteger o direito humano à segurança no local de trabalho, tais instrumentos e seus princípios subjacentes não são padrões de perfeição. Esses instrumentos expressam os direitos humanos internacionais à segurança e saúde ocupacional, mas não devem, portanto, ser vistos como o nível máximo para garantir uma melhor qualidade de vida para as pessoas que trabalham; nem devem ser vistos como o nível máximo atingível do ponto de vista das melhorias que podem ser fomentadas por meio da competição por incentivos positivos. Em vez disso, esses padrões pretendem servir como níveis “mínimos” de proteção internacional dos direitos humanos no local de trabalho, melhorando a qualidade de vida de todas as pessoas que trabalham.